国土资源部


国土资源部关于土地利用总体规划审批和实施管理工作若干问题的通知
国土资源部




各省、自治区、直辖市土地（国土）管理局（厅）：
新《土地管理法》颁布以来，各地对土地利用总体规划工作十分重视。目前，绝大多数地方各级规划修编工作已经完成，部分省级和城市土地利用总体规划已经国务院批准实施。但是，工作进展不够平衡，有的地方规划审查报批工作迟缓，有的规划与现行政策、法律法规的要求相比有
差距，实施规划还面临管理制度不够落实、人员不足等问题。这些问题如不能及时解决，将影响到新法的实施和《全国土地利用总体规划纲要》确定的各项目标特别是耕地保护目标的实现。为此，现就有关问题通知如下：
一、抓紧做好地方各级土地利用总体规划审查报批工作
各级土地管理部门要把规划审查报批作为当前土地管理的重点工作，进一步加强领导，加快工作进度。需报国务院审批的省级和城市土地利用总体规划至今尚未正式上报的，务请于8月25日前完成规划上报工作；已经上报的，收到部门审查意见后，要按照部的要求及时落实审查意见
。对未按时上报规划或未按要求及时落实审查意见的，将不予办理所在地区报批的建设用地、土地开发整理等各种土地项目。省级规划已经国务院批准的省（自治区、直辖市），要按照自上而下审批的要求，加紧做好地（市）、县（市）、乡级规划的审查报批工作；省级规划尚未批准的省
（自治区、直辖市），要做好地（市）、县（市）、乡级规划的预审和审批准备工作。
规划审查必须严格按照现行政策和法律、法规的要求进行，保证规划质量。要重点审查以下内容：一是耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模等主要控制指标是否符合上级规划的要求；二是规划地类基数是否按新《土地管理法》规定采用全国统一时点（1996年10月31
日）的土地利用现状变更调查面积；三是各类用地规划指标与规划图上范围是否一致，县（市）、乡级规划是否把各类用地指标具体落实到地块；四是规划方案是否符合当地实际，并与相关规划充分协调；五是实施规划措施是否体现了用途管制的要求，切实可行；六是规划文本、图件是否
规范，便于实施管理。各地对规划审查中发现的问题要立即纠正。部将于8月下旬或9月初对地方审批的规划组织一次抽查。
二、依法建立和严格执行实施土地利用总体规划的各项管理制度
根据新《土地管理法》规定，土地利用计划制定，建设项目用地预审，农用地转用和建设用地审批，城市和村镇规划建设用地规模审核，土地开发整理，土地执法检查等，都必须依据和符合土地利用总体规划。各级土地管理部门要根据法律、法规规定，尽快建立和严格执行实施规划的
各项管理制度，确保依法批准的土地利用总体规划切实得到实施。
建立实施规划的领导责任制。我部将把土地利用总体规划的编制和执行情况作为考核各省、自治区、直辖市土地管理部门主要领导的一项主要指标。地方各级土地管理部门也要确定相应的考核指标，层层建立实施规划的领导责任制度。
实行规划公告制度。地方各级土地利用总体规划批准后，要有组织地做好规划的宣传、发布工作，特别要重视做好乡镇土地利用总体规划的公告工作。规划公告可采用在报纸上公布、张贴布告和设立公告牌等方式。有条件的地方可采用设立公告牌的方式，以便起到长期宣传和警示的作
用。
建立建设项目用地预审制度。建设项目可行性研究论证阶段，必须报土地管理部门预审。凡不符合土地利用总体规划未通过用地预审的建设项目，其用地申请不予受理。
建立经常性的规划监督检查制度。要采用全面监测与典型地区跟踪调查相结合，对规划实施情况进行经常性的监督检查。跟踪调查单位可以与规划实施示范区相结合，推动规划实施示范区建设，发挥示范区的典型示范作用。各省、自治区、直辖市可确定1～2个市或县作为部的规划实
施跟踪调查单位，于9月底前报部规划司。
三、加快规划管理的基础业务建设
及时做好规划的建档备案工作。各级土地利用总体规划批准后，要及时将经批准的规划文本和规划图件、说明以及附件（包括专题研究报告及基础资料、图件、工作报告等）归档管理。经国务院批准的省级和城市土地利用总体规划，按修改意见修改后，将规划文本15套、规划图件1
套报部备案；其他地（市）、县（市）级规划，将经批准的规划文本2套、规划图件1套报部备案。乡级规划备案办法由各省、自治区、直辖市自定。
各级土地管理部门要把土地利用规划管理信息系统建设作为土地信息系统建设的重点，尽快启动。我部将选择部分规划和信息管理工作基础较好，具有代表性的市或县作为规划管理信息系统建设示范单位，在技术上给予重点指导。
各地要根据新《土地管理法》及其配套条例、规章，结合当地实际，制订和完善土地利用规划管理的地方配套法规和规章，使规划管理各项工作有章可循。
四、加强规划管理队伍建设，保障规划管理各项工作的开展
土地利用总体规划是土地利用管理的依据，实施规划贯穿于土地利用管理工作的始终。各级土地管理部门在机构改革中，应加强规划管理职能，稳定并加强规划管理机构和人员。基层土地管理部门在人员编制少的情况下，也要明确规划管理职能，确保规划工作有机构管，有专人办。要
防止编制规划与实施规划脱节，规划管理机构要具体承担或参与涉及规划的审查、检查和验收工作。要加强对各级土地规划管理人员的业务培训，提高人员素质，以适应新形势下加强规划管理工作的要求。



1999年8月10日
增强法治观念，提高执法水平

范振雄

改革开放以来，从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制原则的确立，到“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略的提出，法治的基本精神逐渐深入人心。依法治国已经成为中国21世纪政治生活和社会生活的重要目标，中国已经进入了法治的新世纪。
所谓法治观念就是指以人们的法律观、法治观和法感情为基础的一系列法律观念，它是人们在参与有关法律的社会实践过程中自身认识发展的内化与积淀，是主体将自己的经验和片断的法律知识加以组合的结果。法治的核心是制约执法权力，保障公民权利。以下本文就公安队伍如何增强法治观念，提高执法水平作粗浅的探讨。
一、增强法治观念的重要意义
（一）增强法治观念是贯彻依法治国的根本条件
古语云：“法令行则国治，法令弛则国乱”，这句话说明了法令的重要，也即说明了没有较强的法治观念就不能认真贯彻落实依法治国的基本方略。法治之目的是以人为本的，因此法治观念应包括以下几个方面的观念。
　 1.法律至上观念。我国宪法明确规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。法律至上是人类法治发展进程中提出的重要口号和基本原则之一。其意在强调法律在整个社会规范体系中具有至高无上的地位，其它任何社会规范都不能否定法律的效力或与法律相冲突，是法治社会的主要特征，实现法治的核心要素。法律至上的核心，是宪法至上，宪法的精髓在于控制权力以保障权利。在法律面前人人平等，是法律至上性又一重要内涵，法律不仅在老百姓之上，也在所有官员之上，在国家最高权力者之上。“国家机关对法无明文规定的行为都不能去做”，是国家机关及其工作人员的一项重要行为准则。执政党也必须在宪法和法律的范围内活动。我国在立法上取得了很大的进展，初步解决了有法可依的问题，但实际上，法律还未能真正成为权力产生、运行的源泉、依据和界限，法与权的较量，往往是以权代法。由此可见，中国的法治建设是一个树立法律权威的历程，要求全体社会成员都依照法律办事，法律成为社会最重要的行为规范，尤其是执法人员，要确立和坚定法律信仰，增强法律至上观念，严格公正执法，自觉接受法律制度的约束，并承担相应的责任。
2.人权保障观念。人权保障是法治国家的显著标志。人权权利范围的大小与保护程度好坏是一个国家进步与文明程度的重要表现。国家的进步过程，也是人权内容不断丰富、发展的过程。国家由非法治国家向法治国家的转换，也是人权内容与保护的一次飞跃。人权保障状况的良好与否是区别法治国家与非法治国家的显著标志。法治国家与非法治国家的区别，不是法治国家中没有侵犯人权的事件发生，而仅是在于：法治国家侵犯人权的事件相对较少；侵犯人权的事件一旦发生，即能获得依法处理——侵权者会受到应有制裁，受害者能获得应有保护。人民是国家的主体，是国家一切权力的来源，也是国家权力的主体，公安人员所享有的一切权力源于人民授权。增强人权保障观念，要求公安人员真正树立人民权力至上，人民意志与利益高于一切，人权与公民权利神圣不可侵犯的观念，以人民满意不满意、高兴不高兴、赞成不赞成、答应不答应为一切公安工作的出发点和行为准则。
3.依法行政观念。依法行政是法治国家的重要标志。行政是国家行使权力的重要方式，是国家对社会进行管理的基本途径。由于行政权力具有与其它权力不同的独特性质，因此，在强调制约权力的同时，有必要对依法行政予以特别的重视。行政工作内容最为丰富，涉及的社会范围最为广泛，与社会民众的联系最为密切，行政能否依法进行，直接关系着一个国家能否实现法治。制约权力是从权力之外考查权力行使而提出的要求，侧重于对权力的外在约束；依法行政是着眼于行政权力本身而对行政权力所提出的内在要求。行政的内容、形式、程序都应当依照法律的规定或要求进行。依照法治原则，凡是在法律上没有根据的行政行为就是违法行政，就应当承担法律上的责任。而公安机关作为国家的重要行政执法部门之一，除依法承担刑事司法任务外，还承担了大量的治安、交通、消防、户籍、边防、出入境、计算机安全保护等国家行政管理职能。这些行政管理职权的运用，与社会公共利益和公民个人利益联系十分密切。公安机关的性质和任务，决定了公安机关在依法治国进程中必将发挥十分重要的作用。公安行政管理活动点多、面宽、量大，任务繁重，仅行政复议条例颁布实施以来，全国公安机关办理的行政复议案件总数的70%。从当前面临的形势和任务来看，公安机关要完成维护社会政治稳定和治安秩序，保障现代化建设顺利进行的艰巨任务，处理解决好社会治安和队伍建设中存在的突出问题，必须切实提高依法行政对策、加强公安工作重要性的认识，从根本上转变已不适应行政执法要求的传统观念、工作习惯和工作方法，在思想上和行动上增强法治观念，以法律为准绳，学会善于运用法律手段来管理国家行政事务，行使管理职能，将思想和行动统一到依法治国、依法行政上来。
（二）增强法治观念是贯彻“三个代表”的具体实践
江泽民同志曾经说过：“国家的宪法和法律是人民群众意志的体现”，所以，“执行宪法和法律，是按广大人民群众的意志办事，是对人民意志的尊重”。同时展望新世纪的宏伟目标，我们党要永葆生机活力，必须始终代表先进生产力的发展要求、代表中国先进文化的前进方向、代表中国最广大人民的根本利益。江泽民同志提出的“三个代表”重要思想，是我们的立党之本、执政之基、力量之源，是永远保持党的先进性、战斗力和创造性的行动指南。公安机关贯彻落实“三个代表”的唯一途径就是增强法治观念，提高执法水平，进一步搞好社会治安综合治理，维护社会政治稳定，为人民群众办实事。实践证明，社会治安综合治理的每一项工作，都同“三个代表”的要求密切相关。通过防范和打击各类违法犯罪活动，维护社会治安秩序和市场经济秩序，就能有力地推动先进生产力的发展；通过增强法治观念，扫除各种社会丑恶现象，抵制腐朽思想文化，不断铲除其藉以滋生的土壤，就能有效地促进先进文化的传播；通过落实社会治安综合治理的措施，切实保护人民生命财产安全，为广大群众安居乐业创造良好的社会环境，就能更好地实现最广大人民的根本利益。例如整顿色情娱乐场所及打击法轮功邪教组织都是崇扬科学传播先进文化的有力保障。当前社会治安的严峻形势，我们只有增强法治观念，落实“三个代表”，才能打好“严打”整治斗争这一仗，才能真正打出声势、打出实效，使违法犯罪分子闻风丧胆，让人民群众扬眉吐气，确保中央提出的两年内社会治安状况有新的明显进步的目标顺利实现。
二、公安队伍法治观念不强的主要表现
目前，人民群众在充分肯定公安机关为打击刑事犯罪及维护社会稳定而做出的巨大奉献牺牲的同时，对公安队伍意见最大、最集中的就是各种各样的执法问题，深究其原因主要是法治观念不强造成的。突出表现在以下几方面：
（一）法律至上观念不强 ，执法犯法
作为执法者，应该懂得甚至熟悉法律也应该知道违法犯罪要承担相应法律责任的后果。但由于在市场经济条件下法律至上观念不强、防腐拒变意志力不够坚定导致极少数民警执法犯法。近些年来我们队伍中相继发生了民警违法犯罪的事情，有贪污受贿、有挪用公款、有为犯罪分子通风报信、有帮助犯罪分子逃避处罚、有参与绑架。例如佛山市公安局看守所民警江镜清、欧赐坚利用职务之便为犯罪分子通风报信受到刑罚处罚。
（二）人权保障观念不强，刑讯逼供屡禁不止
少数民警法律意识、证据意识淡薄，以管人者自居，根本不把执法对象的权利放在眼里，随心所欲。耍特权、抖威风，在审讯时，辱骂、体罚违法犯罪嫌疑人，甚至搞刑讯逼供，违反规定，滥用枪支警械。例如：三水大塘派出所民警陈建荣刑讯逼供一案，导致一人死亡、两人轻伤、一人轻微伤，其本人被判处有期徒刑4年、剥夺政治权利4年，同时三水市公安局赔偿25万元人民币严重后果；南海市黄歧镇派出所所长游捷忠在讯问涉嫌殴打保安员的嫌疑人时刑讯逼供，致使嫌疑人右肱骨骨折，右肩部软组织挫伤，游捷忠已被检察机关立案侦查。
（三）违反法定程序，随意执法
有的民警办事不注重按法定程序办，重实体法、轻程序法，认为只要执法行为实际效果合法，违反法定程序无关紧要。有的民警对法律法规一知半解，对法律条款不能正确把握，于是不按规定向当事人公开办事程序，对法定程序随意理解，还在程序上刁难当事人，自己喜欢怎办就怎办，各行其是。例如个别民警在讯问犯罪嫌疑人时没有履行告知程序。据2000年佛山市司法公正调研报告显示，有41%嫌疑人反映侦查人员没有依法告知聘请律师的权利、有25% 嫌疑人、受处罚人反映侦查人员讯问时没有首先讯问是否有犯罪行为、并告知陈述或辩解的权利。另外有的民警在纠正交通违章开具处罚决定书时没有按实际违反条款处罚，而是根据违章者的态度表现随意处罚。
（四）群众观念不强，不认真依法履行职责
有的民警未能牢固树立全心全意为人民服务的宗旨观念和深刻体会“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去”的实质，仍然在执法活动中存在推诿、拖延、弄权渎职的行为。例如2000年佛山市某派出所有一宗殴打他人致轻伤的刑事案件拖延了九个月才立案，期间没有任何跟进，也没有找现场证人调查取证；立案后仍不认真展开调查反而告知被害人案件无法处理，被害人向佛山市公安局投诉，后经查实，该案确实有不作为。
三、增强法治观念的主要措施
（一）建立科学、完善的公安法规体系
公安立法工作要按照党的十五大提出的“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”的总体要求，在保障立法质量的前提下，加快立法进程，争取到2005年建成以人民警察法为主体，以公安刑事法规、治安保卫法规、公安行政管理法规、公安组织人事法规、警务保障法规、监督法规和国际警务合作法法规为主要门类，由公安法律、法规、规章和地方性公安法规、规章组成的比较完善的公安法规体系，基本上实现公安工作和队伍建设都有法可依，有章可循，把各项公安工作和队伍建设全面纳入法制轨道。当前公安立法的重点是制定和完善与人民警察法相配套的法规，力争在三年左右时间，完成公安机关组织条例、治安管理处罚法、道路交通管理法等法律、法规的起草和修订工作。公安立法要从实际需要出发，以宪法和法律为依据，遵循立法的规定，符合国家改革、发展和稳定的决策，贯彻公开、公正、便民、利民的原则，坚持教育与处罚相结合，保护公民、法人和其它组织的合法权益。加强对公安法律、法规、规章和其它规范性文件的清理、修改、和废止工作。地方公安法规、规章不得与国家法律和行政法规相抵触，防止和杜绝地方保护主义和部门保护主义。严格执行法规、规章上报备案制度。
（二）强化法律知识学习，加强道德教育
1.强化法律知识学习。法律的不断发展与完善，我们要有做到老学到老的思想，若不学法，不懂法，就容易造成执法滞后于立法，更谈不上依法行政了。因此公安机关要有计划、有步骤、有针对性地组织民警进行多种形式的法律学习和培训。在各种业务培训中，都应当有法律课程，保证民警的法律素质与其承担的执法任务相适应。要针对不同部门、警种和执法岗位的实际需要，实行民警执法资格考试制度。要进一步提高民警的法制观念，增强服务意识、诉讼意识、证据意识、程序意识、监督意识和人权意识，养成自觉守法、严格依法办事的习惯。例如针对部分民警办案过程中“重实体、轻程序”和搜集证据上存在的问题，应当经常组织民警到法院旁听法院庭审，学习如何收集有效证据的知识；到检察院观摩、学习、熟悉法律程序。
2.加强道德教育。古人云：“徒法不能以自行”。法律是靠人来执行的，法律秩序也是靠人来维持的。由于法律是以强制形式规范行为的手段，只能解决“不敢”、“不准”的问题，却无法解决“不想”、“不愿”的问题，也就是说，法治难以触及人的思想问题，无法使人在内心深处形成一道防御犯罪的堤坝。一个人思想有问题，价值观出现偏差，对于违法之事，虽一时“不敢”，但难以保证其长久“不敢”。法治解决不了信仰、价值观问题，而道德教育主要通过民警内心的义务感、责任感、荣誉感来实现法律规范行为，所以只有加强道德教育才能使民警树立正确的信仰、价值观、人生观，并以其作为自己的行为指南。
（三）完善公安执法监督制度，强化公安执法监督
宪法和法律、法规已经规定了许多对公安机关的监督制度。进一步完善执法监督机制要把警务公开作为一项制度长期坚持下去。佛山市公安机关的警务公开工作做得非常好，例如在法律允许的范围内，公开执法依据、执法权限、执法程序和执法结果，不断增强执法工作的透明度，但仍需继续拓展。要完善特邀监督员制度、警民联系制度、执法办案回告制度、案件回访制度和领导公开接访制度。完善外部监察机制，不断畅通外部监督渠道，自觉接受人大、政协、检察院、法院、人民群众和新闻舆论的广泛监督。要认真对待人民群众的批评、投诉、申诉、控告、和举报，切实解决问题，取信于民。并以群众反映属实的情况作为民警考核、晋升、末位调整、评选先进的重要依据。
（四）加大对执法过错行为的惩治
1.执法过错的情节较轻，尚未造成严重后果的。可根据《人民警察法》、《国家公务 员暂行条例》、《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》及公安机关内部纪律规定给予辞退、限期调离、停止执行职务、延期晋级晋职、 扣发岗位津贴、奖金等处理和党纪、政纪处分。
2.执法过错情节恶劣，后果严重构成违法犯罪的。依法移送有关机关给予行政或者刑事处罚。
3.执法过错造成国家赔偿的。除追究执法过错责任外，还应依照《国家赔偿法》向责任者追偿部分或全部国家赔偿金。
4.执法过错后果特别严重或影响特别恶劣的。除追究直接人员责任外，还应依照《公安机关追究领导责任暂行办法》等有关规定，追究单位负责人的领导责任。
因此，只有通过全方位、多角度的有效的改善，多管齐下，切实增强民警的法治观念，提高执法水平，才能保证依法治国，实现社会主义法制建设，实现公安机关全心全意为人民服务，维护国家长治久安的神圣职责，共同把21世纪的中国建设成为更加繁荣富强、文明民主的伟大国家。


主要参考文献
1.江泽民，《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》。
2.鸿钧主编，《清华法治论衡》第一辑，清华大学出版社，2000年。
3.夏 勇主编，《中国当代宪政与人权热点》，昆仑出版社，2001年。
4.罗豪才主编，《中国行政与刑事法治世纪展望》，昆仑出版社，2001年。
5.石泰峰主编，《社会主义法治论纲》，中共中央党校函授学院出版，1999年。
6.邢书恒、徐永涛、杨国栋主编，《公安执法与公民自我保护》，山东人民出版社，2001年。