法学论文/王亚明

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 07:48:35   浏览:8519   来源:法律资料网
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关于离婚自由的法社会学思考

王亚明 卢希起*


离婚标准问题,是困扰法院工作多年的老问题。对“夫妻感情破裂”标准的讨论也已讨论多年。最高人民法院关于“夫妻感情破裂的标准”问题也先后下发了多个司法解释,不断明确夫妻感情破裂的标准,不断使法院对离婚案件的处理更加人性化,使不幸的家庭尽快分离,使走错围城的人能够“迷途知返”。但是我国《婚姻法》及其相关解释的规定并不够人性化,还有很多制度性障碍阻挡了很多不幸婚姻的解体。


一、 关于离婚认识的历史变迁及立法模式

离婚在中国古代乃至近代一直被认为是不光彩的事情。在古代中国,女同志是没有离婚自由的,“在家从父,出嫁从夫,夫死从子”的千年古训一直束缚着中国妇女的命运,唐朝“七出、三不去”的规定更体现了中国男权社会的特征。一直到近代,婉容与溥仪皇帝的离婚开了上流社会离婚革命的先河。离婚逐步为人们所接受,体现了社会进步和人性的解放。但是大规模离婚的浪潮还是在我国改革开放以后,随着人民生活条件的改善和对婚姻质量的提高,人们更注重婚姻生活的精神内涵,正如恩格斯所说:“如果说只有以爱情为基础的婚姻是道德的,那么也只有继续保持爱情的婚姻才合乎道德。”[1]但是长期以来,在我国结婚并不是真正自由的,在古代结婚因为“父母之命、媒妁之言”,在近现代社会,由于男女经济上的不平等,爱情与婚姻长期存在错位现象,对经济基础的追求超过了爱情本身,也为婚姻的不幸埋下了祸根。正如恩格斯所言:“婚姻的充分自由,只有在消灭了资本主义生产和它所造成的财产关系,从而把今日对选择配偶还有巨大影响的一切派生的经济考虑都消除以后,才能普遍实现。到那时候,除了相互爱慕以外,就再也不会有别的动机了。”[2]
回顾历史我们不难发现,人类的离婚立法经历了三个阶段:一是专权离婚和禁止离婚阶段。在奴隶社会和封建社会实行专权离婚制度,法律把离婚的请求权只赋予丈夫,妻子无此权利。同样欧洲中世纪教会法也主张“婚姻不解除主义”,夫妻关系恶劣不能共同生活的,只能别居,不能离婚。[3]二是限制离婚阶段。近代,资产阶级提出婚姻自由口号,把婚姻视为民事契约,实行离婚自由。但是资本主义制度在建立之初,法律一方面同意离婚,另一方面又对离婚进行种种限制,如规定只有在一方有重婚、虐待、遗弃等情况下无过错一方提出离婚才能允许。在法定理由之外,夫妻双方不享有离婚请求权。三是离婚自由阶段。自上个世纪60年代以来,随着妇女地位的提高和婚姻家庭道德观念的变化,许多国家相继进行离婚制度改革,1970年,美国加利福尼亚州颁行了西方世界第一部自由离婚原则的《离婚法案》,规定“不可调和的矛盾导致婚姻无可挽回的破裂”是裁判离婚的唯一理由。到1989年,美国有49个州和哥伦比亚特区都不同程度的采纳了无过错离婚的理由。
从世界各国的立法例来看,离婚立法主要有三种模式。一是过错原则模式。指夫妻一方得以对方违背婚姻义务的特定过错行为作为提出离婚的法律依据,离婚的请求权只属于无过错的一方。如南斯拉夫塞尔维亚共和国的婚姻法,目前采用这种立法模式的国家较少。二是无过错原则模式。即夫妻双方均无过错,但因一定的客观事实使婚姻目的无法达到,不愿意共同生活的,一方就可以提出离婚诉讼。客观存在的事实主要包括:精神病、恶疾、性无能、分居等。如法国民法典第237条、联邦德国婚姻法第46条的规定。三是破裂原则,又称自由离婚主义。其根本特点是不问离婚的具体事由如何,只要当事人认为夫妻已难以共同生活,法院确认婚姻关系已破裂到无法挽回的程度,即可判决离婚。

二、对离婚自由的初步分析

自从中国《婚姻法》颁布以来,中国婚姻制度经历了重大变革。我国的结婚制度、离婚制度也同样经历了从计划经济向市场经济的转型。拿结婚制度来说,自从2003年10月1日新的婚姻登记制度实施后,结婚完全成为私事,结婚不再需要出具单位的未婚证明,同时国家也不再强制进行婚前身体情况检查,结婚实现了由国家审批向国家确认的转轨,实行注册婚姻制度,真正实现了结婚是不需要理由的理想。婚姻是感情的产物,是人类区别于动物的一个重要方面,恋爱是感性的,结婚时除了两情相悦之外,已无须别的理由,父母或他人的意见已无法阻挡历史前进的车轮,梁山伯与祝英台式的悲剧在现代社会越来越难以发生。婚姻自由是人类自由幸福的基础,也是推动社会和谐进步的齿轮。从前面提供的材料看,绝大多数国家都实现了离婚自由,即根据婚姻关系破裂原则来处理离婚问题,给当事人在婚姻人身关系上以最大的自主权,各国对离婚的干预主要在于对婚姻财产关系上以最大的自主权,各国对离婚的干预主要在于对婚姻财产关系和子女抚育关系的处理,以避免离婚对家庭和社会带来的巨大动荡。我国对离婚自由的限制也是出于对离婚后果的顾虑和社会稳定的因素。但是从人类学和社会学的角度看,结婚不需要理由也注定了离婚是随时的事情。在民政部门进行协议离婚的,也不需要出具充分的理由,感情不和或性格不和成为离婚的人最一般的陈述,民政部门也不会对此进行审查,更不会做调解工作,体现了离婚自由原则。而在法院,根据我国现行《婚姻法》的规定,离婚并不是件容易的事情。如该法第32条规定:“人民法院审理离婚案件,应当进行调解;如感情确已破裂,调解无效,应准予离婚。”接着第32条又规定了准予离婚的5个条件,具备其中一条法院就可直接判决离婚。但是在司法实践中法官仍存在裁量权过大的问题,如如何认定感情破裂。感情破裂只有当事人自己清楚,正如庄子所言‘尔非鱼,焉知鱼之乐’!长期以来法官的主观判断决定了当事人之间感情的破裂程度,离婚成为法律授予法官许可的权利,这使很多尘缘已尽的夫妻不得不多次踏入法院的大门,以证明感情破裂的真实性和严重性。虽然有多名学者提出以婚姻关系破裂代替感情破裂标准,[4]但为了便于群众理解,新《婚姻法》在修改后仍然采用了感情破裂标准,只不过加入了一些客观判断的内容。
对离婚案件不需要理由的另一个判断来自于法院的实践,当离婚的一方当事人询问法官为何判决不准离婚时,法官往往语焉不详,难以给出有说服力的答案,在离婚案件一审判决后,当事人上诉的案件中,纵览改判的案件,笔者还没有看到一审判决准予离婚,二审判决不准离婚的,而往往是一审判决不准离婚而二审改判准予离婚的,或者对财产侵害及子女抚养进行改判。另外最高院关于离婚案件再审的司法解释中也明确规定,对离婚案件再审的,不对婚姻关系再审,只对其他方面(如财产分割、子女抚养)再审,这也证明了笔者的判断,在一方或双方当事人要求离婚的情况下,法院判决离婚不存在错误问题,离婚是不能用硬性标准来衡量的,因为我今天爱你和你结婚,明天可以不爱你和你离婚,因为人也是动物,有他感性的一面,对夫妻财产侵害和子女抚养问题,因属于法律技术问题和社会伦理问题,需要加以理性判断,法律也能够判断,而感情问题,法律不能越俎代疱,除非要求离婚的当事人一方为无行为能力人或限制行为能力人,即当事人没有能力表达自己的意识和情感。但是即使在这种情况下,法律所能提供帮助的是为他选择合适的代理人,而不是限制另一方离婚的诉求。

三、法官判决不准离婚的原因分析

对当事人双方到法院要求离婚的,法官不会拒绝当事人的离婚请求,判决离婚也在情理之列。但当一方当事人在法院要求离婚,另一方当事人坚决不同意离婚时,法官往往在第一次起诉离婚时判决不准离婚。因为如果感情破裂,为何另一方当事人还爱的死去活来,甚至以各种手段威胁法官,如果判决离婚将如何报复法院和法官。法官是因为害怕当事人报复吗?实践证明不是。因为没有离不掉的婚,法官也不能不办离婚案件(因为总有法官审理离婚案件),所以对一方坚决要求离婚的,迟早要判离,威胁起不到多大作用。法官判决不准离婚往往基于如下的考虑:一是法律明文规定在某些条件下不能起诉离婚或不能离婚,如《婚姻法》规定女方在怀孕期间、分娩后一年内或中止妊娠后六个月内,男方不得提出离婚;现役军人的配偶要求离婚,须得军人同意(但军人一方有重大过错的除外);一方起诉离婚法院判决不准离婚,在半年内无新的理由不得起诉离婚。在上述情况下,法院是不会受理或判决离婚的。二是传统法官工作习惯传承的结果。“劝和不劝分”、“和为贵”是中国人的传统美德和思维模式,鼓励当事人离婚的法官很少,而调解或劝说当事人不离婚的占多数,年长的法官往往会将他们审理离婚案件的经验传授给年轻的法官,而审理离婚案件社会效果的好坏在于经验而不在于知识。正如美国大法官霍姆斯所言“法律的生命不在于逻辑,而在于经验”。审理离婚案件的法官尤其需要丰富的社会经验来处理感情问题。在首次到法院离婚有一方坚决不同意离婚的情况下,法院往往会判决不准离婚(当然要不存在《婚姻法》第32条规定的5种情形),一方面由于《婚姻法》授予法官此项权利,另外感情问题需要冷静处理,夫妻矛盾可能是暂的非根本性的,出于对离婚的慎重,法官养成了首次离婚不判离的传统,给夫妻双方留出缓和的空间。另一方面因为首次不判离,可能社会效果较好,矛盾不至于激化,而且案件不会办错,法官不至于受错案追究的困扰。三是由于法官的业务水平问题。(笔者作为法官,在美国访问期间曾被美国一同行“感佩”:中国的法官水平高,没结过婚的年轻法官可以办离婚案子!)离婚案件中,决定离不离婚并不困难,难点在于财产侵害和子女抚养,尤其是财产分割。决定离婚的夫妻,家庭财产并不十分透明,法院有时非常难以查清财产的多少,给分割财产造成困难,尤其是在经济发达地区财产形式多样化,股权、债权、物权与婚姻关系的交融加剧了离婚案件处理的难度。为了迫使当事人调解或回避处理该类案件的矛盾,业务水平不高的法官倾向于判决不准离婚,从而回避了财产分割问题,降低了离婚案件处理的难度。通过上述分析,我们不难发现法官判决不准离婚与夫妻感情破裂问题基本无关。

四、限制离婚自由的因素之法理分析
对离婚自由的限制除了受中国传统思想“从一而终”影响外,还有其他重要的因素,如对不忠诚于婚姻一方进行道德惩罚和出于社会效果考虑。笔者认为,限制离婚自由既不能实现道德上的惩罚,也达不到良好的社会效果,更不符合诉讼经济原则。
1、限制离婚与处罚道德犯罪问题。随着我国改革开放的进行和市场经济的发展,在物质生活水平提高的同时,人们对精神生活的要求与日俱增。同时传媒的发达和网络的兴起也拓宽了人们的生活视野,异性之间交往的机会越来越多,也带来了婚姻的危机和离婚高潮的涌现。在法院处理的离婚案件中,第三者插足现象较为普遍,女性往往成为受害者。随着私家侦探等调查机构的出现(虽然公安机关依然认定其为非法的),夫妻一方获取对方不忠诚信息的机会较多,成本也不断降低,使得法院在处理离婚案件时会面临幕后“第三者”的尴尬。虽然法律规定在夫妻一方离婚有过错时,法院可以在财产侵害时向无过错方倾斜,但实际上法院将给企图离婚后急于同第三者结婚的一方给以精神上的制裁,满足离婚另一方的要求即不离婚,法官成为处罚思想犯的执行者。道德水平问题属于社会舆论调整的范围,离婚的频率虽然可能反映了一个人的道德水准,但我们不能用法律来代替道德,否则将会泛道德化,进而限制公民的自由。因为法律的要求只是最基本的道德,最低限度的道德。对于离婚自由我们不能限制,但对于在离婚中有过错的一方法律可以体现对其的惩戒,即对其家庭财产在侵害时予以减少,让无过错方获得更多的财产权利和精神安慰。同时在一方对家庭不忠诚时,再维持死亡的婚姻对双方都是不幸的,不管一方是多么爱对方。即使拖延一年半载,想离婚的一方仍然可以到法院离婚,法院也不能再次阻止其离婚请求。与其最后法院还要判决当事人离婚,不如在开始就答应当事人的要求。
2、限制离婚并不能达到好的社会效果。除了个别对离婚有过激反映的当事人以外,大多数当事人都是比较理性的,对离婚暂时接受不了,时间长了人的感情自然会发生变化。离婚对家庭、孩子的影响是客观存在的,但由于离婚时必须对家庭财产及子女抚养作出合理安排,所以也没有必要有后顾之忧。离婚在带来一个家庭不幸的同时,会带来另一个家庭的幸福,夫妻没有感情而勉强维持的婚姻才是真正不幸福的。离婚多了社会效果不好,只是暂时现象,就像潮起潮落一样,符合人类社会的规律。很多时候,离婚的社会效果问题是老人对子女牵挂的托词,是传统的思维在作祟。随着人们物质生活保障水平的提高,离婚对个人的影响越来越小,离婚的社会效果不应成为制约自由离婚的主要因素。
3、限制离婚不符合诉讼经济原则。法院在当事人起诉时判决不准离婚,并不能降低司法成本,相反法院在一定时期后还要受理当事人的再次离婚请求,对同样的事情进行再次审理,但不能再次得出感情很好或未破裂的结论。因为感情未破裂怎能再次到法院要求离婚?而且婚姻法也规定了感情破裂的法定判断标准,符合该标准法院也不能阻拦离婚,因此法院实际上用两次甚至三次的工作量处理的仍是一个离婚问题,当然不符合诉讼经济原则。
五、结语
离婚自由与结婚自由一样,应属于可以自由选择的。只是由于夫妻双方在恋爱结婚时是双方合意、两情相悦的,而在到法院离婚时可能有一方不情愿,“千里马常有,而伯乐不常有”,人们在离婚时或许会担心能否再找到如意的郎君或佳人,对自己的不信任或对另一方的爱恨情仇导致了一方当事人对离婚的畏惧和退缩,或许法院为了给离婚的当事人清醒和思考的机会,牢牢的抓住“不准离婚的缰绳”,但法院频繁的不准离婚也可能早就不符合当事人的心意,法院保守的感情思维或许到了该反思的时候了,每次检查案件,发现大量不准离婚的判决,我都觉得不是那么理直气壮,离婚的破裂主义原则在中国真正实行,才能解放法官的思维,使法官不至于过多的为他人担忧,从而给更多的人离婚自由。
注释:
[1]参见《马克思恩格斯选集》(第四卷)第78-79而。
[2]参见《马克思恩格斯选集》(第四卷)第78页。
[3]陈明侠、薛宁兰:《关于离婚自由与我国裁判离婚标准的几点思考》,载于《妇女研究论坛》,1998年第4期。
[4]参见白洁:《离婚标准新探》,载于《中央政法管理干部学院学报》1997年第3期;潘峰:《婚姻关系破裂应作为裁判离婚的标准》,载于《云南法学》1999年第3期.


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濮阳市人民政府办公室关于印发濮阳市行政执法案卷评查办法的通知

河南省濮阳市人民政府办公室


濮阳市人民政府办公室关于印发濮阳市行政执法案卷评查办法的通知

濮政办〔2010〕17号


各县(区)人民政府,高新区、工业园区管委会,市人民政府各部门:

为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》,准确评价全市各级行政执法部门的行政执法工作,进一步规范行政执法行为,促进依法行政,经市政府同意,现将《濮阳市行政执法案卷评查办法》印发给你们,请结合实际贯彻执行。

二○一○年三月二十二日


濮阳市行政执法案卷评查办法


第一条 为规范我市行政执法案卷评查工作,促进行政机关依法行政,防止和纠正违法或不当的行政行为,保障和监督行政机关依法履行职责,根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规及《濮阳市行政执法监督办法》,制定本办法。

第二条 本办法所称行政执法案卷,是指行政机关(包括法律、法规授权组织以及依法受委托的执法组织)在实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决、行政给付、行政确认等具体行政行为过程中形成的监督检查记录、证据材料、执法文书等卷宗材料。

第三条 本办法所称行政执法案卷评查是指上级人民政府对下级人民政府、同级人民政府对所属行政执法部门依法作出行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决、行政给付、行政确认等决定以及对被许可人从事行政许可事项活动实施监督检查的行政执法案卷依法进行评议检查的制度。

第四条 市、县政府法制机构在本级人民政府的领导下,负责本地区的行政执法案卷评查的具体工作。

第五条 行政执法案卷评查采取定期或不定期集中调阅评查和抽样调阅评查的形式进行。集中调阅评查是指在一定期限内调阅各行政机关的行政执法案卷统一进行评议检查。抽样调阅评查是指在不特定期限内调阅部分行政机关的行政执法案卷进行评议检查。

第六条 行政执法案卷评查内容及标准:

(一)行政执法主体合法

1.具备执法主体资格。
2.行政执法人员资格合法。
(二)行政执法行为合法

1.属于本行政机关法定职责权限。
2.事实清楚、证据确凿。
3.适用法律、法规、规章、规范性文件准确,实施行政处罚的,适用行政处罚裁量标准准确。
4.处理适当。
(三)行政执法程序合法

1.实施行政许可及监督检查程序合法。
(1)行政许可事项实施细则必须公示。
(2)案卷材料必须附有当事人的申请书;申请书格式文本不得包含与申请行政许可事项无直接关系的内容。
(3)因申请材料不全,不符合法定形式的,应当场或在5日内一次性告知申请人需要补正的全部内容,并向申请人出具行政许可申请补正通知书。
(4)依法受理的行政许可申请,应向许可申请人出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的受理通知书。
(5)依法不予受理的行政许可申请,应说明理由并在规定期限内作出不予受理决定书。

(6)除当场作出许可决定外,对需要核实申请材料实质内容的,应指派两名以上工作人员进行核查并制作现场勘验笔录。
(7)依法应举行听证的许可事项,按照法定程序举行听证。
(8)对被许可人依法实施定期检验或注册等监督检查,应有记录的档案。
(9)涉及招标、拍卖、考试、考核、检验、检测检疫等内容的行政许可事项适用行政许可的特别规定。
(10)行政许可按照法定项目和标准收费,应有合法票据。
(11)行政许可按规定时限办结,法律文书按法定期限和方式送达。
2.实施行政处罚程序合法。
(1)行政处罚依据、程序必须公开。
(2)适用简易程序的行政处罚符合法定条件;《当场处罚决定书》应有执法人员的签名和执法机关的盖章。
(3)适用一般程序的行政处罚应有立案审批表、案件调查终结报告、处理意见呈批表、案件讨论记录及单位负责人签发等内部审批手续。
(4)适用听证程序的行政处罚应告知当事人有举行听证的权利,当事人放弃听证权利而未举行听证的应有书面记载,当事人要求听证的要制作行政处罚听证通知书,举行听证会要制作听证笔录,主持人、记录人应在听证笔录上签名或盖章。
(5)调查案件事实和收集违法行为证据的取证方式合法。
(6)询问笔录、调查笔录应两人以上,一问一记,笔录应有被询问人或被调查人的逐页签名或盖章。
(7)作出行政处罚前履行告知义务。
(8)给予罚款、没收财产的行政处罚应有合法票据及物品清单。
(9)执行罚款决定与罚款收款相分离和收支两条线制度。
(10)行政处罚决定书应加盖作出行政处罚决定的行政机关印章,并注明作出处罚决定的日期以及告知当事人的法律救济途径。
(11)法律文书按法定期限和方式送达。
3.采取行政强制措施程序合法。
(1)强制措施依据、程序必须公开。
(2)采取行政强制措施应有法律法规依据。
(3)采取行政强制措施应制作行政强制决定书并送达相对人。
(4)采取行政强制措施按照法定期限进行。
(5)行政强制收取的费用应有合法票据。
(6)采取行政强制措施后,应在有关法律、法规、规章规定的期限内作出解除强制措施或进一步处理的决定。
4.行政征收程序合法。
(1)行政征收依据、对象范围、标准必须公开。
(2)以书面形式送达相对人。
(3)有法定依据。
(4)使用合法的征收票据。
(5)征收的实物、金钱应收缴国库,严格执行收支两条线制度。
5.行政裁决程序合法。
(1)主体合法。
(2)须有当事人的申请。
(3)证据确实、充分,适用法律正确,事实认定清楚,送达程序合法。
6.行政给付程序合法。
(1)行政给付主体合法。
(2)有法律、法规依据。
(3)行政给付对象符合给付条件。
(4)行政给付按照法定标准交付被给付对象,程序合法。
7.行政确认程序合法。
(1)行政相对人提出确认申请。
(2)申请事项属于行政机关的受理范围。
(3)做出的确认决定符合法律程序和法律事实。
(4)制作书面决定并送达当事人。
(四)文本制作规范,案卷归档符合标准


1.文书材料完整,文书格式规范,卷宗内容填写齐全,做到一案一卷。
2.卷宗纸张要统一,卷内目录填写要规范,字迹工整,装订整齐,纸张无破损等。


第七条 政府法制机构进行行政执法案卷评查时,被评查的行政机关应当根据要求如实提供有关案卷材料。

第八条 行政执法案卷评查结果,作为衡量行政机关行政执法情况的重要指标及年度依法行政工作责任目标考核的重要依据。执法案卷评查工作结束后,根据评查结果将被评查的行政机关划分为优秀、合格、不合格三个等级。

对被评为优秀的行政机关,由政府法制机构予以通报表彰;对被评为不合格的行政机关,予以通报批评、责令整改,或要求该行政机关提出整改措施、报告整改结果。

第九条 对在行政执法案卷评查过程中发现存在重大违法问题的具体案件,由政府法制机构提请市政府责令改正,并依照行政执法责任制追究的规定追究相关人员行政执法责任。

第十条 行政执法案卷评查结束后,政府法制机构应当及时将案卷退回有关行政机关。

第十一条 各行政机关应当定期组织对本机关的行政执法案卷进行评查,并将评查结果报送本级人民政府法制机构备案。

第十二条 县(区)人民政府开展行政执法案卷评查工作参照本办法执行。

第十三条 本办法自颁布之日起施行。




关于印发《汕头经济特区社会组织登记管理办法实施细则》的通知

广东省汕头市民政局


关于印发《汕头经济特区社会组织登记管理办法实施细则》的通知


汕民通〔2012〕120号


市直各有关单位、各全市性社会组织:
  为进一步做好《汕头经济特区社会组织登记管理办法》(汕头市政府第136号令)的贯彻实施, 经市法制局法律审查通过,现将《汕头经济特区社会组织登记管理办法实施细则》印发给你们,请认真贯彻执行。



汕头市民政局
二〇一二年九月二十八日





汕头经济特区社会组织登记管理办法实施细则



第一章 总则

  第一条 根据省委、省政府《关于进一步培育发展和规范社会组织的方案》及《汕头经济特区社会组织登记管理办法》(以下简称《办法》),制定本实施细则。
  第二条 在特区范围内公益、慈善、服务类社会组织(以下简称社会组织)的登记和管理,均应依照《办法》和本实施细则的规定申请注册(备案)登记。
  社会组织经注册(备案)登记后,方可依法进行活动。未经名称核准,不得开展筹备活动,未经注册(备案)登记,不得以社会组织名义进行活动。
  第三条 社会组织必须依照《办法》第四条规定进行活动。社会组织依照经登记管理机关核准的章程开展的各项活动,其中,组织出境考察等重大活动的,应按规定向登记管理机关报批或备案。
  第四条 市民政部门负责全市性社会组织的登记管理。各区(县)民政部门负责全区(县)社会组织及城乡基层社会组织的登记管理。
  第五条 市、区(县)有关部门及法定授权的组织是社会组织的业务指导单位,协助民政部门做好对社会组织的日常管理,依法对社会组织开展的活动进行业务指导和管理。

第二章 注册(备案)登记

  第六条 成立全市性公益慈善类、社会服务类社会组织,可直接向市民政部门申请注册登记;成立区(县)公益慈善类、社会服务类社会组织,及不具备《办法》第十条规定的注册登记条件,但符合《办法》第十三条规定条件且能正常开展活动的城乡基层社会组织,可直接向区(县)民政部门申请注册登记或备案登记。
  第七条 申请注册登记的社会组织(具备法人资格)必须具备以下条件:
  (一)属于社会团体的应当有二十个以上的会员(包括单位和个人);
  (二)有规范的名称、章程和相应的组织机构;
  (三)有与其业务活动相适应的工作人员和固定的办公场所;
  (四)有合法的资产和经费来源,属于社会团体的,注册资金不得低于一万元;属于民办非企业单位的,注册资金不得低于二万元;属于城乡基层社会组织的,注册资金不得低于五千元。
  第八条 申请备案登记的社会组织(不具备法人资格)应当具备下列条件:
  (一)属于社会团体的应当有十个以上的会员(包括单位和个人);
  (二)有规范的名称、章程和相应的组织机构;
  (三)有与其业务活动相适应的工作人员和固定办公场所;
  (四)备案登记资金不得低于一千元。
  第九条 筹备成立社会团体、民办非企业单位应自民政部门核准其名称之日起分别在六个月内和一个月内完成各项筹备工作,超过时限必须按规定重新申请。

第三章 注册(备案)登记提交材料

  第十条 申请社会组织注册(备案)登记,应当依照《办法》第十二条规定,向民政部门提交以下材料:
  (一)注册(备案)登记申请书(载明召开成立大会的时间、选举产生的组织领导机构和负责人等情况);
  (二)验资报告(验资报告由具备资质的社会验资机构出具;城乡基层社会组织注册资金在五千元以下的,可只提供银行有关资金到账的证明);
  (三)办公场所使用证明(住所房屋是自行购买的,应提供产权证明;租用的,应提供合同等使用权证明,且租用期限不得少于二年。住所产权证明或使用权证明应包括使用期限、面积、住所地址、邮政编码及联系电话通讯方式等内容);
  (四)发起人(举办者)、拟任法定代表人的基本情况(基本情况包括工作简历、身份证明、有无受到剥夺政治权利的刑事处罚,是否具有完全民事行为能力等内容。简历材料需经本人所在单位人事部门出具审核意见并加盖公章,本人没有单位的,应经户籍所在地公安机关或村居委出具证明);
  (五)章程草案;
  (六)社会团体或民办非企业单位成立申请表、社会组织备案登记申请表;
  (七)成立社会组织的会议纪要;
  (八)会员(从业人员)花名册;
  (九)属于提供劳动就业、教育培训服务的社会组织提交民办培训机构办学许可证;属于提供卫生服务的社会组织提交医疗卫生相关执业许可证; 属于提供养老服务的社会组织提交民办社会福利机构证书;属于提供教育培训、养老、残疾康复服务的社会组织提交消防、卫生安全合格证;
  (十)依法应当具备的其他条件。
  第十一条 社会组织的章程应当依照民政部门印发的《社会团体章程范本》及《民办非企业单位章程范本》制定,一般应当载明以下事项:
  (一) 名称、住所;
  (二) 宗旨、业务范围和活动地域;
  (三) 会员资格及权利、义务;
  (四) 民主的组织管理制度,执行机构的产生程序;
  (五) 法定代表人或负责人的条件和产生、罢免的程序;
  (六) 资产管理和使用的原则;
  (七) 章程的修改程序;
  (八) 终止程序和终止规定后资产的处理等其他事项;
  (九) 应当由章程规定的其他事项。

第四章 注册(备案)登记时限

  第十二条 名称核准:民政部门应当自受理发起人(举办者)提交的申请书之日起五个工作日内,对拟成立社会组织的名称作出批复;
  注册登记:民政部门应当自受理筹备组提交注册登记的申请书之日起五个工作日内,作出是否批准注册登记的决定。批准注册登记的,应当发放社会组织注册登记证书;不予批准的,应当书面说明理由。
  民政部门办理社会组织注册登记,需要有关部门出具意见作为审批依据的,应当在十五日内完成征求意见。征求意见所需时间不计算在办理期限内。
  备案登记:区(县)民政部门应当自受理备案登记申请之日起五个工作日内,出具同意备案或者不予备案的意见书;不予备案的,应当书面说明理由。
  第十三条 经申请备案登记的城乡基层社会组织,由区(县)民政部门出具《同意备案意见书》后,方可依照章程开展活动,城乡基层社会组织负责人对其开展的活动负相应的民事责任。
  备案登记的城乡基层社会组织经发展完善,符合《办法》第十条规定注册登记条件的,应当进行注册登记。

第五章 注册(备案)登记程序

  第十四条 民政部门办理注册(备案)登记的程序是受理、审核、发证、公告。
  受理:民政部门对申请材料进行初审,认为申请材料齐全,符合法定形式的,给予受理并作出社会组织名称预先核准通知书。对不符合成立条件的不予受理,并说明理由。
  审核:民政部门对提交的申请材料的真实性、合法性、有效性进行审查,并核实有关登记事项和登记条件。经过审查核实后,属申请注册登记的,做出批准注册登记或不予注册登记的决定;属申请备案的,做出同意备案或不予备案的决定。
  发证:经审核符合注册登记条件的,发给《社会团体登记证书》、《民办非企业单位登记证书》;符合备案登记条件的,出具《同意备案意见书》。
  公告:对批准注册登记或同意备案登记的社会组织,由民政部门在公开网站予以公告。

第六章 变更(注销)登记

  第十五条 社会组织换届、办理法定代表人、单位负责人,注册资金变更时,应提供具备资质的会计师事务所出具的财务审计报告。

第七章 名称及印章管理

  第十六条 社会组织的名称应当符合法律、法规的规定,不得违背社会道德风尚,不得带有封建迷信色彩及不健康的内容。社会组织加冠字号的,不宜用政治性、宗教性或容易引起社会歧义的字号。社会组织的名称应当与其业务范围、成员分布、活动地域相一致,准确反映其特征。
  规范的社会团体名称一般应由三方面构成:行政区域的名称、业务范围的反映、社团性质的标识。
  民办非企业单位名称要按照《民办非企业单位名称管理暂行规定》执行。规范的名称一般由四方面构成:行政区域的名称、字号、行(事)业或业务领域、组织形式的标识。
  社会组织应当冠以社会组织所在地市、区(县)行政区划名称或地名, 社会组织名称不得单独冠以市辖区的名称或地名,应当与所在市的行政区划名称或地名连用。全市性社会组织名称应冠以“汕头市”字样;区(县)级社会组织名称应冠以“汕头市某某区(县)”字样;城乡基层社会组织名称应冠以“汕头市某某区(县)某某街道(镇)或某某村居委”字样。
  地方性社会组织名称不得冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样。在同一行政区域内,允许成立两个以上业务范围相同或者相似的社会组织,但申请成立的社会组织不得使用与民政部门已批准登记的社会组织名称相同、或者对公众造成欺骗或者误解的名称。
  第十七条 社会组织凭《社会团体登记证书》、《民办非企业单位登记证书》申请开立银行帐户,组织机构代码和刻制印章。
  第十八条 社会组织的印章为圆形,直径四点二厘米,中央刊五角星,五角星外刊社会组织的法定名称,自左而右环行。印章印文中的汉字,应当使用国务院公布的简化字,字体为宋体。
  社会团体的办事机构和分支机构印章的尺寸式样及制发与其总部印章相同,印章名称前应冠其总部名称,前段自左而右环行,后段可以自左而右横行。
  有国际交往的社会组织印章,需标有英文名称的,应当并列刊汉文和英文。
  社会组织的印章经民政部门及有关部门备案后,方可启用。
  第十九条 《社会团体登记证书》、《民办非企业单位登记证书》的正本应悬挂在社会组织办公地址的显眼位置。
  第二十条 《社会团体登记证书》、《民办非企业单位登记证书》的正本和副本具有同样的法律效力,不得涂改、复制、转让、出借或作其他用途。《登记证书》如遗失应及时公开声明作废,并申请补发。

第八章 年度检查

  第二十一条 登记管理机关对社会组织实行年度检查制度。年检时间为每年1月1日至6月30日,获得社会组织等级评估4A级以上的社会组织,可简化年检手续。各社会组织须填报《社会组织年度检查报告书》,同时提交以下材料:
  (一)社会团体接受年检时,应当提交下列材料:
  1、《社会团体法人登记证书》副本;
  2、上一年度工作总结及新年度工作计划(A4纸打印,加盖本社团印章);
  3、上一年度财务(审计)报告(附会计报表,单位负责人和财务人员签名,加盖本社团印章);
  4、上一年新增会员花名册(A4纸打印,加盖本社团印章);
  社会团体分支机构(代表机构)年检应与社会团体年检一并进行,需提交《社会团体分支机构(代表机构)登记证书》副本、上一年度工作总结及新年度工作计划,并加盖印章。
  (二)民办非企业单位接受年检时,应当提交下列材料:
  1、《民办非企业单位登记证书》副本;
  2、上一年度财务(审计)报告(附会计报表,单位负责人和财务人员签名,加盖本单位印章);
  3、上一年新增从业人员名册(A4纸打印,加盖本单位印章);
  4、教育类、劳动类和卫生类的民办非企业单位,还需提交执业许可证副本。
  (三)经备案的城乡基层社会组织接受年检时,应提交以下材料:
  1、《同意备案意见书》原件;
  2、上一年度工作总结及新年度工作计划(A4纸打印,加盖本单位印章);
  3、上一年度财务报告(单位负责人和财务人员签名,加盖本单位印章);
  第二十二条 社会组织年检结论设定为“年检合格”、“年检基本合格”和“年检不合格”三个档次。
  (一)社会组织能够依法办会,按照章程开展活动,各项制度建立健全,运作规范,财务管理符合要求,按时参加年检,评定为“年检合格”;
  (二)社会组织有下列情形之一的,情节轻微的,确定为“年检基本合格”,情节严重的,确定为“年检不合格”:
  1、不按章程规定进行活动的;
  2、未建立各项规章制度,内部管理混乱,本年度无法正常开展业务活动或未开展业务活动的,本年度财务收支不正常或财务收支为空白的;
  3、年末结余资金低于社会组织最低注册资金标准的;
  4、不按规定办理变更登记、备案的;
  5、社会团体未经批准逾期换届或逾期未换届的;
  6、年检中隐瞒真实情况,弄虚作假的;
  7、没有特殊情况,逾期未接受年检的;
  8、存在其他违反国家法律、法规和有关政策规定的情形的;
  社会组织年度收入或支出超过100万的,除应提交年度财务报表外,必须由具备资质的审计机构出具的年度审计报告。
  登记管理机关对参加年检的社会组织做出年检结论后,在其社会组织登记证书副本上加盖戳记。

第九章 监督管理

  第二十三条 国家机关工作人员在以行政职能研究、行政服务、职务规范、行政业务交流和研究为宗旨的社会组织和特殊领域、法规特别规定的实行双重管理体制的社会组织兼职,必须严格按原有双重管理体制干部管理审批制度执行;
  退休领导干部担任社会组织领导职务和顾问、名誉会长等非领导职务的,或担任聘任制秘书长、副秘书长等执行机构领导职务,须按干部任免权限备案。
  社会组织的领导职务指:会长(理事长)、副会长(副理事长)、监事长和秘书长。
  第二十四条 港、澳、台人士不宜担任内地社会组织实质性领导职务(如会长、副会长、秘书长等),担任名誉性职务的,须报港澳办、中央驻港联络办或中央驻澳联络办审批,法律法规政策另有规定的从其规定。
  第二十五条 社会组织须严格执行重大事项备案报告制度,重大活动包括:
  (一)会员大会(或会员代表大会);
  (二)修改章程;
  (三)创办经济实体;
  (四)重大的学术活动;
  (五)大型的展览展销活动;
  (六)涉外(包括港、澳、台地区)活动;
  (七)开展评比、达标、表彰活动;
  (八)接受境外五万元以上的捐赠或赞助;
  (九)对本组织有重大影响的诉讼活动;
  (十)其他重大活动。
  社会组织重大事项备案报告均以书面形式,主要内容包括:活动的内容、方式、规模、参加人员、时间、地点、经费等方面。
  社会组织开展重大事项,应提前7个工作日向相关单位和登记管理机关备案。其中,开展业内评比、达标、表彰活动的,应经会员大会(或会员代表大会)通过,并经有关部门批准后报登记管理机关审核备案。修改章程的,按照本会章程规定,在会员大会(或会员代表大会)通过后30天内,报登记管理机关核准。开展其他内容的,由协会向登记管理机关书面报告即可。
  第二十六条 各级民政部门应建立健全社会组织注册(备案)登记档案和统计制度;区(县)民政部门每季度应将本级社会组织注册(备案)登记统计表上报市民政局。
  第二十七条 民政部门对社会组织履行下列监督管理职责:
  (一)监督社会组织依照《办法》和本细则的规定,履行成立、变更、注销的登记或者备案;
  (二)监督社会组织依照章程开展活动;
  (三)监督社会组织遵守年检制度和重大活动情况报告制度;
  (四)监督社会团体依法进行活动,并对社会团体的违法行为实施处罚;
  (五)对社会组织进行等级评估;
  (六)保护社会组织的合法权益不受非法侵害。
  第二十八条 业务主管单位(业务指导单位)应当履行下列业务指导管理职责:
  (一)将社会组织纳入行业管理,通过提出建议、发布信息、制定导向性政策等方式,指导社会组织依法开展活动;
  (二)通过职能转移、资金扶持、购买服务等方式支持社会组织发展;
  (三)对涉及本部门行政审批事项的社会组织负责筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查;监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策,依据其章程开展活动;负责社会团体年度检查的初审;
  (四)协助民政部门和其他有关部门查处社会组织的违法行为;
  (五)协助民政部门指导社会组织的清算事宜。
  第二十九条 公安、司法、财政、审计、宗教、税务、质监、物价、工商、工商联等单位和银行金融机构要各司其职、各负其责、在职责范围内对社会组织实施监督管理。
  第三十条 社会组织被撤销登记或取缔的,其善后事宜处理,由民政部门会同相关业务主管部门或业务指导部门处理。

第十章 附则

  第三十一条 本《实施细则》自2012年10月1日起施行,有效期至2017年9月30日止。有效期届满,经评估认为需要继续实施的,根据评估情况重新修订。