广东省深圳市人大常委会


深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定
深圳市人民代表大会常务委员会



（1999年2月26日第二届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）


违法建筑行为侵占了国家的土地资源，侵占了社会财富，侵犯了公共利益，严重地影响了我市建设现代化国际性城市目标的实现。为加大力度查处违法建筑，严厉打击违法行为，根据有关法律、法规的规定，特作如下决定：
一、违法建筑，是指未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物。
违法建筑包括：
（一）占用已规划为公共场所、公共设施用地或公共绿化用地的建筑；
（二）不按批准的设计图纸施工的建筑；
（三）擅自改建、加建的建筑；
（四）农村经济组织的非农业用地或村民自用宅基地非法转让兴建的建筑；特区内城市化的居民委员会或股份合作公司的非农业用地非法转让兴建的建筑；
（五）农村经济组织的非农业用地或村民自用宅基地违反城市规划或超过市政府规定标准的建筑；
（六）擅自改变工业厂房、住宅和其他建筑物使用功能的建筑；
（七）逾期未拆除的临时建筑；
（八）违反法律、法规有关规定的其它建筑。
二、市政府应坚决实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《深圳市城市规划条例》、《深圳经济特区规划土地监察条例》；坚决依法清理、拆除违法建筑，惩罚违法行为，保证城市规划和城市建设的有序进行。
（一）规划国土部门对违法建筑的行为人应严肃查处。在处罚未执行完毕以前，必须停止办理与违法行为人有关项目或事项的所有手续。
房屋租赁的主管部门不得给违法建筑的行为人发放《房屋租赁许可证》，坚决查处违法租赁行为。
（二）禁止租用违法建筑的房屋从事生产经营。工商行政管理部门不得给无合法有效房地产产权证明文件的生产经营者办理营业执照；有临时房地产使用权证明文件的，经营期和临时房地产使用权证明文件有效期必须一致；发现生产经营者租用违法建筑从事经营活动的，应责令其立即
停业，暂扣其营业执照，并依照有关规定进行处罚。
（三）禁止施工队伍承建无建设行政主管部门颁发的《施工许可证》的建设工程，对违反本决定的，建设行政主管部门应责令其立即停止施工，并可查封其施工机械和设备，暂扣其承建资格证书；情节严重的，可没收其施工机械和设备，吊销其承建资格证书。
（四）禁止租用违法建筑的房屋从事文化、娱乐、饮食等经营的行为。违反本决定的，文化、卫生行政管理部门应收回其文化、卫生等有关的许可证，责令其立即停业，并依照有关规定进行处罚。
（五）公安消防部门应加强消防安全监管工作，坚决查处在未经消防审核、验收的建筑物内从事生产、经营的行为。
（六）供水、供电、供气部门不得给无合法的房地产产权证明文件或无临时土地使用权证明文件的违法建筑供水、供电、供气。
政府其它职能部门应各司其职、相互配合、相互支持，从重查处违法建筑。
三、各级政府应把城市规划和土地管理工作列入重要议事日程。市规划国土部门、各区和各镇（街道办事处）政府的领导班子，在城市规划和国土规划工作中要切实履行职责。凡发现国土规划部门或区、镇（街道办事处）的辖区内发生越权审批、非法占地或不依法履行职责的，主管领
导不得晋升职务，直接责任人应给予行政处分；对以权谋私、管理不力、严重失职和滥用职权的，除严肃处理当事人外，还要追究有关领导的责任；其行为触犯刑法的，依法追究其刑事责任。
四、市政府委托各区政府代管的临时用地按规划可以建设临时建筑的，必须与市规划国土部门签订临时使用土地合同，并按有关规定办理报建手续。凡未办理报建手续的临时建筑，应追究区政府主管领导的责任。
五、一户村民只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积和建筑面积不能超过市政府规定的标准。
村民兴建住宅，应当符合土地利用总体规划和城市建设需要，依法报规划国土部门审核、批准。
禁止非本村村民买卖宅基地和以合作建房的形式在宅基地兴建住宅。
六、规划国土部门应当建立违法建筑定期普查制度，并定期向上级领导报告违法建筑普查结果。对普查中发现的违法建筑应当作出及时的处理。
任何单位和个人都有权向规划国土部门、监察部门举报违法建筑情况。上述机构应当指定具体的工作机构接受举报，为举报人保密，根据举报人提供的线索及时进行调查和核实，发现有违法事实的，应依据本部门的职权对违法者进行处罚。
各新闻单位应积极配合有关部门对违法占地、违法建筑的查处，对严重违法者给予曝光，加强舆论监督工作。
七、本决定自公布之日起施行。本决定实施以前所发生的违法行为，由市、区政府依照有关法规、规章和政策规定进行清理和处罚；本决定实施以后所发生的违法行为，应依法从重进行查处。



1999年2月26日
反垄断法适用除外制度研究

戚 莹

内容提要：反垄断法适用除外制度作为反垄断法的一项重要制度在WTO、经济全球化、知识经济大背景下，面对出现的新情况和新问题，应作出适当的回应。本文拟将适用除外制度置于此背景中，并结合国情对适用除外制度作出进一步的探讨和研究。
关键词：反垄断 适用除外制度 WTO 经济全球化 知识经济


一、反垄断法适用除外制度的概念及其理论基础
反垄断法适用除外制度作为反垄断法的一项基本制度在各国反垄断立法中均得以确立。所谓反垄断法适用除外，亦称适用豁免，系指在某些领域对某些事项不适用反垄断法。具体而言是指在某些特定行为或领域中法律允许一定的垄断状态及垄断行为存在即对某些虽属限制竞争的特定协调或联合或单独行为，反垄断法不予追究的一项法律制度。
垄断的概念相当复杂，在经济学、法学研究中，人们广泛地使用这一概念，但是在法律界至今也没有为之下一个精确的定义。经济学家们经常将垄断视为一种极端的市场结构形式，它是指一家厂商供应整个市场，不存在竞争。①显然，经济学家将垄断理解为一种状态，但是在法学上，垄断不仅指状态还被表述为一种行为，即“限制竞争行为”，构成反垄断法上的垄断必须具备以下两点：违法性和应受处罚性。然而经济学研究表明，垄断有其存在的合理性，并非都应受到法律的否定或制裁。首先，垄断能带来规模效益。它是商品经济高度发达和科学技术进步的产物，本身就是社会进步的标志。正如有学者指出，“反垄断法反对的并非一般意义上的大企业，而是任何独占市场的企图，它所努力消除的并非简单的企业优势，而是借助该种优势对于竞争机制的扭曲与蹂躏；它限制的并非企业通过先进的技术，优秀的经营策略等正当商业行为获得的市场支配地位及高额利润，而是其出于减灭竞争压力，长期轻松获取垄断利润的目的，以非正当的方式对于该地位的维持与滥用；它所保护的并非弱小企业的弱小，而是保证它们获得平等的发展机会。”②由此可知，反垄断与促进规模经济是不矛盾的。其次，依照国家的产业政策和其他经济政策，在某些领域是需要避免过度竞争。因为，在这些领域里进行自由竞争无益于公共利益，对社会经济发展和国计民生均不利，而进行适度的垄断则是符合公共利益的。经典的西方经济学理论，将市场结构划分为四种具体形态：完全竞争、完全垄断、垄断竞争、寡头垄断。完全竞争和完全垄断的市场结构均有其理论上的合理性但缺乏现实性，现实的市场结构是处于二者之间的垄断竞争和寡头垄断，在产品差别化条件下，寡头垄断实质上也是垄断竞争。这一点是经过产业组织学派的充分论证了的。因此，经济学家们常说“垄断竞争是特别重要的”。垄断竞争是在旧经济中常见的一个特征，同时这一特征在新经济（又称知识经济）时代表现得更为明显。“新经济”指三个相互区别又相互联系的行业，第一个是计算机软件的制造业；第二个是由以因特网为基础的企业（包括因特网接入提供者，因特网服务提供者和因特网内容提供者）构成，第三个则是以提供用来支持上述两个行业的通讯服务和设备的行业。这些行业主要生产智慧财产，即计算机代码，而非实体性的物品（通讯设备是例外）。智慧财产的特征是固定成本相对应于边际成本而言很大，但是一旦创造出来，生产额外拷贝的成本很低。③新经济的这一特征决定了创新的成果只有通过获取市场垄断力量，才能产生赢利，如果缺乏市场垄断力量，市场主体将收不回投资。因为为了竞争，市场主体只能将创新产品的价格压低至边际成本，从而无法弥补其高额成本，长此以往，新经济的动力创新将不复存在，在此意义可以说“新经济发展依靠创新，创新需要垄断，新经济时代垄断的普遍存在是不可回避的事实”。④新经济时代技术的更新可谓一日千里，而垄断的取得更多是依靠知识、技术、信息、创新意识等“知本”。这种垄断地位事实上是很难保持的，正如克鲁格曼（P·Krugman）所言：“当你在通用汽车公司干，你知道你的竞争对手是谁，他们在干什么。但是，如果你从事电子或诸如此类的行业，那么可能打败你的对手的名字你连听也没有听说过，这样你就不可避免地一直承受着竞争的压力。”可见，新经济时代垄断是绝对的，竞争是相对的。
以上从经济学的角度分析了垄断存在的合理性。垄断的双重性决定了反垄断法的双重职能，即一方面要抑制垄断的消极因素，另一方面又要保护垄断的积极成份。反垄断法的适用除外制度就是保护垄断的积极方面的。这也是符合法律本身的性质和规律的。因为任何法律都不是绝对的、封闭的，总会有例外的存在。从哲学上讲任何事物都是一般与特殊的矛盾统一体。法律规范作为对千变万化的社会经济生活的反映更会经常出现例外适用的情况。而且垄断的概念具有不确定性，对垄断的法律界定会随着时代、地域的不同而有所改变，适用除外制度作为反垄断法的例外规范可以比较灵活地应对垄断的动态发展变化。特别是发展中国家，在国际贸易竞争中，与发达国家相比，处于弱者的地位，如果能够善于利用反垄断法的某些制度将会有助于增加其国际竞争力。
二、反垄断法适用除外制度的价值取向
1、社会公益价值
众所周知，反垄断法是“自由经济的大宪章”。自然，反垄断法的价值取向就是保护有效竞争。同时，反垄断法作为经济法的核心，也必然体现经济法社会本位的价值取向，突出社会公共利益。如前所述，垄断作为竞争的对立面，正如竞争具有两重性一样，具有两重性。在某些经济领域如邮电、通讯、自来水、铁路等公用事业以及银行、保险等社会影响大的产业允许存在垄断状态，纯粹是出于“社会公益”价值考虑。因为这些领域关系国计民生，需要稳健经营，如果过度竞争，在各市场主体追求个人利益最大化的情况下，极易造成市场混乱，破坏国民经济稳定、健康运行的秩序，对人民生活造成损害。我国台湾1999年《公平交易法》第14条明确将“有益于整体经济和公共利益”的“联合行动”排除在反垄断之外。德国1998年《反对限制竞争法》第8条“部长特许”的根本理由就是“出于整体经济和公共利益的重大事由必须对竞争进行限制”。由此可见，社会公益价值是蕴涵在当代反垄断立法中的。
2、公平与效益价值
这里的公平指的是实质公平和社会总体公平。社会总体公平是从社会整体来看待公平，而不是从个体的角度衡量，个体公平的总和并不必然产生总体公平。因此，有时为了实现总体公平，必须对个体公平做一些限制甚至禁止。这里的“效益”也不等同于“效率”。“效率”是经济学术语，通常指投入与产出的比率，侧重的是量的优化，而“效益”强调的是有效产出，侧重“质”的优化。随着经济全球化的迅速发展。反垄断法中的“效益”的内涵与外延也在不断丰富与扩展，不仅从市场主体的微观经济效益扩展成社会整体利益（尤其是广大消费者利益），而且将“生态效益”、“国际竞争力”纳入其中。例如，法国1987年《公平交易法》第41条“竞争危害与利益评估”中就明文规定“竞争审议委员会评估结合计划，是否对经济进步带来充分贡献，而能弥补对竞争所造成的损害。该委员会对涉案企业面对国际竞争的竞争力，应予考虑。”⑤
三、反垄断法适用除外制度的确认原则
反垄断法适用除外制度作为反垄断法的例外规定，必须有严格的范围界定，法律的稳定性和严密性要求我们确定划分合法垄断与非法垄断的界线，确认原则的设立就成为认定适用除外的基础。一般而言，各国规定了两个确认原则：一是本身违法原则，二是合理原则。这两上原则都是在美国反托拉斯法实践中形成的，本身违法原则指只要企业的市场占有超过一定的比例或具行为属法律禁止的范畴就属非法，而无需综合考虑它们对市场的影响；合理原则要求只有在全面衡量垄断行为和垄断状态对市场的影响之后，才能确定它们是否违法。
本身违法原则与合理原则都存有不足，具有相对性、互补性，不能代替对方成为唯一的确认原则。本身违法原则具有以下不足：①美国法院从未对本身违法的范围作出界定，本身违法的解释受制于法院的不同解释。②即使对规则所包括的行为详细地进行了定义，当事方和法院仍不会同意有关的行为的性质与效果。③本身违法的基础是假设，假设与事实之间的吻合不一定完善。④如果一组竞争者以本身违法行为作为辅助手段使竞争者的数目扩大，提高竞争，从而获得更大的公共利益，而运用的行为是辅助的和合理的，同样会被法院宣布为非法。合理原则的不足在于：①不确定性。合理原则的运用会使商业企业面对更为增加的不确定性；不知哪个协议或行为是非法的。②高额的费用，依反托拉斯法程序进行的彻底调查、费用非常高。这使得现代司法制度中，完全以合理原则为确认原则的标准是不现实的。③冗长的期间。反垄断法中的举证规则运极其麻烦，有的长达数十年。④复杂的判断。合理原则的运用，对法院要求过高，使法院不得不研究与协议有关的经济、社会变化，这要求法官是“全能型”的，但事实上这是不可能的。⑥
随着反垄断法的规制对象由结构主义向行为主义的转变，合理原则也逐渐具有了优先地位。另一方面，由于垄断本身的不确定性以及随着新经济的发展，垄断将成为市场经济的常态，合理原则将越来越多地运用于实践中。
四、反垄断法适用除外制度的范围
适用除外的对象必须满足以下要件：第一，根据反垄断法的一般性规定属于限制或禁止的行为；第二，该种行为的宏观经济利益大于其限制竞争所造成的损害。第三，法律规定其不适用反垄断法限制和禁止性规定，或者依照法律规定的程序认可其不适用反垄断法适用除外的规定。第四，行为因适用除外而取得合法性。具体而言，适用除外的对象为：自然垄断领域，知识产权领域；特殊卡特尔领域。
（1）自然垄断。所谓自然垄断就是国家有时对某些行业的价格和进入实行全行业管制只允许一家企业垄断全部生产。一般认为自然垄断行业包括交通运输、电信、电力、石油、天然气、供热、供水、邮政等以提供公共服务为职能的企业或部门。在这样的垄断市场里，市场定价的功能失去了作用，如果任由自然垄断的企业自由定价，它就会将价格定在垄断高价上，经济学可以证明，这种情况既降低了效率，又损害了公平。因此，从全社会公共利益出发对自然垄断行业必须进行规制，实行垄断经营。但是，如果自然垄断企业滥用市场支配地位的行为，是不能得到反垄断法的豁免的。这里有两个问题值得我们注意：①自然垄断不等于行政垄断。我国是一个由计划经济向市场经济转轨的社会主义国家，由于历史的及各方面的诸多因素造成了“行政垄断”这一特殊现象的存在。从根本上说，行政垄断是旧体制被打破，而新体制又来建立起来以至形式制度“真空”所造就的一个“怪胎”。随着经济政治体制改革的进一步深入和法制的完善，行政垄断终将消灭。而自然垄断不同，它的存在是有一定的客观基础的，也就是说，在一定范围内，自然垄断是不可避免的。因此，不能以保护自然垄断之名，行“行政垄断”之实。②自然垄断的存在是由于技术的原因，同样由于技术的进步，某些传统的自然垄断行业正在逐步开放。例如，电信业，由于技术革命，它已不再是完全的自然垄断行业，已经具有了某种程度的竞争性质，更进一步，竞争可进入公用事业领域，如“市容”、“公共卫生”、“清理和维护河道”等。一般而言，这些物品或服务是不能排他地消费的。然而，这些公共物品又有某种“小范围公共物品”的特点，只要制度安排得当，竞争依然可以在其中发挥作用。以上分析说明，自然垄断领域并不是一成不变的。随着科学技术的发展，新经济时代必然会出现更多的“电信”奇迹。反垄断法适用除外制度面对科学技术日新月异的发展变化，应及时调整自然垄断领域的范围，以适应时代的发展和需要。
（2）知识产权领域。知识产权保护一般是指法律保护知识产权权利人依法行使知识产权的行为。由于知识产权具有法定独占性、垄断性使得知识产权的保护与反垄断法有所冲突。因此各国反垄断法一般都将行使知识产权的行为排除在反垄断法的规制对象外。当然，滥用知识产权的行为也是要受到法律的追究的。所谓滥用知识产权是指权利人行使知识产权时超出了它的界限，构成权利滥用。对知识产权的滥用行为，反垄断法从社会本位性出发，对其进行必要的限制。关于知识产权的另一个值得大家关注的问题是：“知识垄断”问题，在经济全球化和新经济的国际背景下，发达国家越来越多的利用他们的技术优势借口保护知识产权以企图掌握国际贸易的主动权，寻求对技术落后的发展中国家的经济支配权。在乌拉圭回合的谈判中，发达国家坚决要求将知识产权保护与贸易联系起来就是一个最好的例证。而微软公司通过特殊的技术处理占领了全球PC市场绝大部分的份额，这不仅将给各发展中国家的经济造成影响，甚至于会对国家安全造成影响。法律应当保护知识产权，但如果知识产权权利人把知识作为垄断的手段，限制竞争，损害了社会公共利益，则知识产权转化为“知识垄断”。人类社会正在迈向知识经济时代，“知识垄断”就愈加显示其重要性，知识拥有人凭借其知识信息等无形财产攫取高额垄断利润。近二十年来，知识产业的迅猛发展效益，规模和速度都远远超过传统产业。“知识垄断”带来的后果也远远超过以往。对于发展中国家来说，尤其要警惕“知识垄断”的危害。各国只是为了促进本国的市场竞争才制定、运用反垄断法，而对于本国企业在国际市场和他国市场的垄断则持支持、保护态度。知识经济时代，国家之间综合国力的竞争主要就是高新技术的竞争。例如美国凭借其技术优势地位不断侵蚀，控制国际市场和他国市场，但对国内大型企业，公司的合并采取默认的态度，（如同意时代华纳与美国在线，波音与麦道的合并）这一切都警示我们不能不对“知识垄断”掉以轻心，否则后果不堪设想，事实上某些跨国公司已经在这样做了，当初微软中文版Windows98在我国的售价是1998元，在美国仅为109美元，office97中文专业版在我国的售价是8760元，在美国仅为300美元。另外，微软还用应用软件的低价来排挤中国的国产软件。⑦这些行为如果是在反垄断法机制完善的国家是会受到法律制裁的。
除外制度对知识产权的豁免应充分注意到这一问题，既要保护知识产权以促进技术创新又要防止权利人滥用权利限制竞争的行为。
（3）特殊卡特尔领域。卡特尔又称“横向协议“，是指法律上相互独立的企业为了共同的目的，相互在市场方面达成限制竞争的协议或进行某种协调，从而限制企业在这方面的自主权。一般来说，这种横向协议被视为限制竞争的行为。正如亚当·斯密所说，同行业的经营者聚在一起往往都是阴谋实施垄断行为。因此竞争者之间的关系一直是反垄断法严格审查的对象。但是如果某些协议，没有产生限制竞争的效果，反而提高了市场的竞争力，则应受到法律的保护，适用除外制度。例如：①不景气卡特尔。为应付不景气，企业合理组合的共同行为；②合理化卡特尔。旨在使经济过程合理化的协议决议，但以该协议和决议适合于从根本上提高参与企业在技术方面，企业经济方面或组织方面的工作效率或经济效率，并因此能改善对需求的满足为限。合理化的效果应当同与之相关联的限制竞争之间保持适当的关系。③中小企业卡特尔，为帮助中小企业弥补在与大企业竞争中的结构和规模的不利地位，只要是旨在提高效率，提高中小企业的竞争力，并且未实质性的损害竞争的中小企业之间的联合协议，都是应当允许的。
上述卡特尔形式基本上是根据自由经济观念的影响而得以豁免的，但是从20世纪80年代开始，美国已经开始有所转变，1984年美国国会通过了《全民合作研究法》，放松了对企业合作研究的管制，规定改变以前把科技合作一律视为非法的做法，对企业的科研、产品开发方面的合作协议，采用权衡利弊的原则，并且既使进行合作研究的企业违犯反托拉斯法，它们对受害人的赔偿也不采用通常的“三倍惩罚”，而只是赔偿实际的损失。⑧美国的这一转变可以看作是他们在知识经济时代，保持世界科技领先地位的秘诀之一。这一做法对我国是很有借鉴意义的。我们的技术水平还比较落后，法律更应支持类似的技术卡特尔鼓励技术创新提高企业的竞争力。
五、对我国制定反垄断法适用除外制度的几点建议
1、以WTO经济全球化、知识经济为立法背景。我国加入WTO，经济全球化成为不可逆转的趋势，世界也从工业经济时代迈入了以知识、信息为基础的新经济时代，这一切构成了21世纪我国经济发展的大背景。中国21世纪的反垄断立法应以此背景为依托，在开放的全球视野中寻找自己的适当定位。
2、反垄断法适用除外制度的适用范围宜采概括与列举相结合的体例。适用除外制度可以说是反垄断法的例外制度。各国出于各种原因和目的排除适用的最根本目的是为了促进国内市场竞争 。在当今世界国内市场与国际市场日益紧密结合、趋同的情况下，立法机关在制定反垄断政策时，应更关注两个市场的冲突与协调，在不违反国际义务的原则下，更加关注国家战略利益，从过去主要弥补国内市场经济的局限性转而在全球范围内运用宏观政策干预经济，在全球范围内寻求资源的合理配置，促进竞争，维护竞争秩序的健康、稳健运行。采用概括的方法可以使法律在运用中具有更大的灵活性，而列举的方式更具有操作性。两项结合可以使适用除外制度既适应经济全球化、知识经济的变化又满足了法律规范稳定性的要求。
3、结合国情，不盲目攀比。虽然我们处在新经济时代，但是我们的基本国情决定了我们不能一味跟风，紧随时代新潮流。作为一个发展中国家，我们仍然停留在工业经济时代，法律作为反映经济基础现实状况的上层建筑就不能太过超前，否则只会成为空中楼阁，而起不到对经济基础的反作用以促进经济的发展。反垄断法适用除外制度的立法，应当借鉴参考发达国家的先进经验，同时也要立足于本国国情，特别是在防止知识产权滥用，国际垄断等方面注意保护本国民族工业和国家经济安全。



注释：

① [美]斯蒂格利茨著，梁子民、黄险峰译，吴敬链校：《经济学》（第2版），中国人民大学出版社2000年版，第311页。
② 王日易 ：《论反垄断法的一般理论及基本制度》，《中国法学》1997年第2期。
③ [美]理查德·A·波斯纳著：《新经济中的反托斯》，王传辉译，《经济法论丛》第6卷。
④ [美]曼昆：《经济学原理》，北京大学出版社1999年版，第234页。
⑤ 黄欣：《WTO、经济全球化、知识经济与我国反垄断立法关系研究》，《政法论坛》，2001年第5期。
⑥ 沈敏荣：《反垄断法不确定性及其克服》，《经济法论丛》第3卷。
⑦ 倪振峰：《知识经济与知识产权》，《上海大学学报（社科版）》，2000年第3期。
⑧ 程宗璋：《论美国反托拉斯法的变迁机理》，《经济法论丛》第3卷。


参考文献：
1、王晓晔著：《竞争法研究》中国法制出版社1999年版
2、孔祥俊著：《反垄断法原理》中国法制出版社2001年版