英国行政法上的越权原则
——读韦德的《行政法》

秦旭东


19世纪末期以戴雪为代表的一批法学家对行政法怀有一种“近乎顽固”的偏见，认为行政法与英国的法治、普通法和宪法自由是不相容的。后来日益发展的事实证明了戴雪等人的观点显然是对行政法的一种误解，行政法在英国的存在已经基本上为英国法学界所接受。
韦德认为，行政法是“关于控制政府权力的法”，是“管理公共当局行使权力、履行义务的一系列普遍原则”。（P5、P6）可见，控权，无论如何，都是行政法的核心，这一点与戴雪等人的看法是一脉相承的，也可见戴雪的“偏见”全然不是谬误。不过韦德并不因此认为应当取消行政自由裁量权，对行政机关的积极行为大亮红灯，相反，人们必须正视“行政国”之到来这一事实。所以，一方面，任何权力都有可能被滥用，政府权力必须受到控制，没有绝对的、不受制约的行政权力，政府要受到议会的政治控制和法院的法律控制；另一方面，这种控制又不能使政府落到“只有责任、没有权力”的境地（P42），行政法要保持“国家和公民权力之间的平衡”（P7），“对自由裁量权所加的限制则有程度上的差别”，“法院必须努力在需公正有效的行政与需要保护的公民免受行政专断之间作出平衡”（P26）。
缘于英国的传统及法律特性，英国行政法直接来源于法治下的宪法原理、议会主权和司法独立，因此英国行政法学可以视为宪法学的一个分支。在法治、议会主权和独立的司法权等一些基本的宪法原则之上，英国行政法派生出了对行政进行司法控制的总原则——越权原则，“几乎所有法庭敢于都建立在这一原则上”（P9）。
韦德分析了法院权力的宪法基础。
首先是法治原则，这是英国宪法的基础。它有几层含义：一是“任何事情都必须依法而行”，即合法性原则。政府行使权力的所有行为，即所有影响到公民权利、义务和自由的行为，都必须说明它的严格的法律依据，如果不能证实有法律授权，则当事人克诉诸法院，请求撤销该行为。而是“政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事”，即防止滥用自由裁量权。现代政府不能不具备许多自由裁量权，但如若无限制的行使这种权力，则必不符合公平行政、保障民权的要求，因此，行政除了要符合合法性原则外，还必须依据公认的合理性原则进行。三是“法律必须平等对待政府和公民”，不能给予政府在普通法律上不必要的特权和豁免权。四是“对政府行为是否合法的争议应当完全有独立与行政之外的法官裁决，既要保证司法对政府的高度独立。
其次是议会主权原则，这是英国宪法的一个支柱。议会作为立法机关是至高无上的、超越一切法律控制的，所有的公共权力均要从属于议会的法律，因为主权立法是不受限制的，它因自身和有效，不屈从于任何更高的权力，所以政府只能依议会的授权而行事，对议会负责、受议会监督，不得质疑议会的立法。英国从来就没有实行过人们一般认为的那种严格的三权分立，也没有一部统一的成文宪法。英国法官不具有美国法官那样的宪法地位，无权进行违宪审查。但是，由于法院适用法律，而且有权解释法律，议会也从来未反对过法院的解释，所以实际上“法律的一切问题最终总是法院说了算”，“他们的宪法服从地位并不影响他们创造性地发展行政法原则”。
再者是政府服从法律。这也是法治原则和议会主权原则的必有之义，它包括三方面内容：一是普通法的适用。法院在处理涉及政府和公共当局的争议时，通常是将公共当局视为与一般私人一样的当事人，适用普通法。公共当局超出其权力范围行事，就要向私人当事人一样对其行为负责。二是公法救济。对政府实施的一般私人不可能从事的行为，依普通法不能管辖时，法院应当对行政相对人体公共法救济，让公共当局承担公法上的责任。三是司法审查与上诉制度，这是保障征服服从法律的两种重要手段。

在这些宪法性原则基础上，就引出了英国行政法的核心原则，即越权原则。它几乎是法院对行政权进行司法控制的唯一和全部的法律根据，因为按照议会主权原则，法院服从于议会，无权审查议会的法律，也无权过问议会对行政机关的授权，只有行政机关超越授权行事时，法院才可以干预。这样，除了案卷表面错误着一例外之外，越权原则就成了法院进行司法控制的“仅有一种武器”，甚至新的发展似乎已经把这一里外也纳入了越权原则之中了。
在审查行政机关的行为是否越权时，须要确立合法的、有说服力的标准。如果议会的授权法明确规定了行政机关对某一事项的权限，则法院只须对法律进行进行文意解释，进而适用于时时，即可断定。但是，在授权没有明确界限的情形，如果行政机关有“恶意行事、不合情理或毫无正当根据办事”等等行为，从表面上难以找到其越权得根据， 而实际上却违反了法治原则，法院当然不能袖手旁观、无动于衷。因为法院有权解释法律，其超然地位可以得到稳定的保障，加以判例制度“遵循献礼”原则等资源可供利用，所以对于这些情形，法院可以充分利用解释法律的艺术实现其目标，审查行政行为是否违反了议会授权失所暗含的保障，即议会从来没有授予行政机关滥用权力的保障。无需每一部法律都明确写明这一原则，它是“每个法律都应该遵守的模式条件，违反之则法院可宣布其越权无效。越权可能是明显违反法律的某一规定，也可能是违反法律的目的、原则、精神及其暗含的应有之一。尽管有宪法上议会主权原则的限制，英国法官们却艺术性地运用越权原则，把各种应当期望的含义“拉上普罗克拉提斯之床”（希腊神话，普罗克拉提斯是个凯黑店的强盗，他捉到人后，是身高者睡短床，截去其身体的伸出部分；使身矮者睡长床，把其拉到与床一样长）。法院通过扩大和提炼越权原则发展出许多分支，使这一原则应用到广泛的领域，有效地实现行政法的使命。这些分支原则包括：
违反明确的法定程序。在自然正义原则之外，行政机关必须严格遵守一些制定法明确规定的行使职权的程序，否则即构成程序越权。
不正常授权（不适当委托）。行政机关自行转授或委托权力的行为，如果不符合议会授权时明示或暗示的不得再转授或委托权力的规定，即构成越权。
违反管辖条件。行政机关如果在法定条件不具备或条件不符合时行使职权，就构成实体越权。
不合理。不合理相对于不合法而言，行政机关实施某种行为，如不符合议会授权时所暗含的对行政机关合理行为的要求，则也构成一种实体越权。
不相关的考虑。行政机关实施行为时，考虑了与相应行为无关的事实，并以之作为行为的根据，则违反了议会授权时明示或暗示的条件，构成越权。
不当动机。行政机关实施行为不是为了实现议会授权的目的，则动机不当，构成越权。
违反自然正义。自然正义是英国法治的基本原则，即不做自己的法官、不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出对相对人不利的决定，违反这一原则也构成程序越权。

可以说，对行政权的司法控制是英国行政法的核心，而越权原则则使这种司法控制的核心原则。英国法上对权力滥用的高度警惕和对公民权利与自由保障的深厚关怀这些优秀传统在行政法的发展历程中得以深刻体现。尽管其间因一些“极端的偏向”而走了一些“弯路”，然而最终却形成了以越权原则为特色的制度。这一制度在“守夜国”已成历史、行政权不断膨胀的背景下显得尤为重要。
韦德特别注意到，尽管议会至上、内阁责任制在英国宪法上具有持久、强大的影响力，然而理论与现实之间的巨大差距是不容忽视的。政党制度带来了政府的中心地位，导致的一个持续的危险是，传统的议会对行政的控制被削弱，而政府对议会的控制则加强。议案由政府部门拟订，由党魁操纵议会通过的立法方式可能危害到法律的公正性；执政党控制的议会对政府的监督也显得软弱无力，民主可能受到损害。因此，1910年一位著名法官指出：“如果内阁责任制名副其实的话，问题就不那么重要了。但事实是，法院是防止行政侵犯个人自由的唯一武器”（P34）。尽管后来的议会行政专员制度弥补某些缺陷，但显然法院的司法审查是不可替代的。
这种英国特色制度是同英国独特的法律传统和特定的社会历史背景相联系的，移植到其他土壤上难说一定能“健康成长起来”，然而其间必有一些普适的可资借鉴的东西。比如在戴雪们“可爱的偏执”强烈影响下的法治原则，比如英国法官们运用高度智慧对越权原则的“艺术化”的发挥。在中国的特殊背景下，我们的行政法是否也需要一点“必要的偏执”呢？处境尴尬的中国法官们是否也应该充分发挥智慧和勇气来点“艺术化的创造”呢？当然，这已经不是本文要深发下去的问题了。

阅读文献：
《行政法》第一、二章，威廉.韦德著，楚建译，中国大百科全书出版社，1997年版

参考文献：
《法与宪法》，W.I.詹宁斯著，龚祥瑞、侯健译，三联书店，1997年版；
《外国行政法教程》，姜明安主编，法律出版社，1993年版；
《英国行政法》，王名扬著，中国政法大学出版社，1987年版


原载北大法律信息网


山东省德州市人民政府


德州市人民政府令

第9号



《德州市城市管理行政执法暂行办法》已经市政府批准,现予公布施行。



市　　长　孙永春

二○○五年十月十四日



德州市城市管理行政执法暂行办法



第一章　总　则

第一条　为加强城市管理,提高行政执法水平和效能,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律、法规、规章和山东省人民政府《关于在德州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》(鲁政字〔2003〕460号)的规定,结合我市实际,制定本办法。

第二条　本办法适用于德州市城市规划区内。



第二章　职　责

　　第三条　城市管理行政执法机关行使下列城市管理行政处罚权和相应的行政强制权:

　　(一)市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权,强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。

　　(二)城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设,严重影响城市规划的行为的行政处罚权;对在城市规划区内进行临时建设,逾期不拆除,以及在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施的行为的行政处罚权;对未经批准擅自设置城市雕塑、建筑小品和大型广告牌的行为的行政处罚权。

　　(三)城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。

　　(四)市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。

　　(五)环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染的行政处罚权;对未采取密闭措施或者其他防护措施,运输、装卸或者储存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质的行为的行政处罚权;对未采取防燃、防尘措施,在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料的行为的行政处罚权;对在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内,焚烧产生有毒有害烟尘、恶臭气体物质的行为的行政处罚权;对在人口集中地区、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染物质的行为的行政处罚权;对饮食服务业违反规定排放油烟、在城区内露天烧烤食品污染环境等行为的行政处罚权;对向城市水体排放、倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物行为的行政处罚权;对建设施工造成大气污染行为的行政处罚权。

　　(六)工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对在城市道路、公园、广场等公共场所无照商贩和违反规定随意摆摊设点行为的行政处罚权;对涉嫌无照经营行为查处时,可以查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产(商)品。

　　(七)公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权;对在道路上违章停放车辆,驾驶员不在现场或拒绝将车辆移走的,可以锁定机动车车轮或者将车辆拖至不妨碍交通或指定的地点。

　　(八)城市客运管理方面法规、规章规定的对客运经营者不在核定的客运站停靠、上下旅客、装卸行包行为的行政处罚权。

　　(九)履行省、市人民政府规定的其他职责。

　　第四条　行政处罚权相对集中后,行政管理相关部门不再行使已由城市管理行政执法机关集中行使的行政处罚权;仍然行使的,作出的行政处罚决定无效,并承担因违法行使职权所产生的相应法律责任。

　　第五条　城市管理行政执法机关与行政管理相关部门因行政执法发生分歧时,由市政府法制机构协调;协调不能达成一致意见的,由市政府法制机构提出处理意见,报市政府决定。

第六条 城市管理行政执法人员执行公务时,可以行使下列权力:

(一)进入被检查单位或现场进行调查或者依据法律、法规规定进行检查;

　　(二)查阅、调阅被检查单位与检查事项有关的资料;

　　(三)依法采取录音、录(摄)像等手段,取得有关证据资料;

　　(四)依法对违法行为所涉及的工具、物品、证件以及建筑物、构筑物予以查封、扣押或对证据进行登记保存;

　　(五)法律、法规规定的其他职权。



第三章　执法配合

　　第七条　城市管理行政执法机关与行政管理相关部门应密切配合,相互监督,建立协调、有序的工作制度。

　　第八条　城市管理行政执法机关在执法过程中,发现属行政管理相关部门职责的,应当告知或移送行政管理相关部门处理;行政管理相关部门在管理工作中,发现属城市管理行政执法机关职责的,应当告知或移送城市管理行政执法机关处理。

　　城市管理行政执法机关和行政管理相关部门无正当理由不得拒绝移送案件。受移送的机关在作出处理决定之日起3日内应将处理结果通报移送机关。

　　第九条　行政管理相关部门作出的城市管理行政许可审批事项,应当在行政许可审批文件下发后3个工作日内抄送城市管理行政执法机关备案。

　　第十条　城市管理行政执法机关查处违法案件需要作技术鉴定或检测的,应当通知行政管理相关部门。行政管理相关部门应当在3个工作日内或者法律规定的时限内进行技术鉴定或检测,并书面告知城市管理行政执法机关。

　　第十一条　城市管理行政执法机关查处违法案件时,需要暂扣、吊销当事人许可证或执照的,应向发证(照)机关提出建议,由发证(照)机关核实后决定暂扣或吊销。

　　第十二条　城市管理行政执法机关发现行政管理相关部门有违法、不当审批或继续行使被集中的行政处罚权等问题时,应当及时建议行政管理相关部门予以纠正。

　　行政管理相关部门发现城市管理行政执法机关作出的行政处罚决定不当,应当及时将意见反馈给城市管理行政执法机关。

　　第十三条　公安部门应当对污辱、殴打城市管理行政执法人员,妨碍城市管理行政执法人员依法执行公务的行为,依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。



第四章　执法程序

　　第十四条　城市管理行政执法人员在执行公务时,佩带统一执法标志。执法人员查处违法行为时不得少于2人,且必须出示行政执法证件,说明执法依据和理由。

第十五条　城市管理行政执法人员应当听取当事人的陈述和申辩。对当事人提出的事实、理由和依据,应当进行核实。当事人提出的事实、理由或者证据成立的,应当采纳。不得因当事人申辩而加重处罚。

第十六条　违法事实确凿并有法定依据,对公民处以50元以下、对法人或其他组织处以1000元以下罚款或警告的行政处罚的,执法人员可以当场作出行政处罚决定,填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书,由执法人员签名或盖章后当场交付当事人;依法给予20元以下罚款或不当场收缴罚款事后难以执行的,执法人员可以当场收缴罚款。

除前款规定的可以当场作出的行政处罚外,城市管理行政执法机关实施的其他行政处罚,必须全面、客观、公正地调查、取证。调查、取证终结,由城市管理行政执法机关负责人对调查结果进行审查,对确应受行政处罚的,作出行政处罚决定;对情节复杂或重大违法行为需给予较重的行政处罚的,城市管理行政执法机关负责人应当集体讨论决定。

第十七条　行政处罚决定书应当载明下列事项:

　　(一)当事人的姓名或者名称、地址;

　　(二)违反法律、法规或者规章的事实和证据;

　　(三)行政处罚的种类和依据;

　　(四)行政处罚的履行方式和期限;

　　(五)不服行政处罚决定,申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;

　　(六)作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期;

　　(七)行政处罚决定书应当加盖城市管理行政执法机关公章。

　　第十八条　城市管理行政执法机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、对公民处以500元以上罚款、对法人或其他组织处以2万元以上罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,应当组织听证。法律、法规、规章对举行听证的罚款额另有规定的,从其规定。

　　第十九条　城市管理行政执法人员对暂扣的财物必须进行登记,列具清单,由当事人核对后签名盖章,对暂扣财物应当妥善保管,并及时报告有关负责人,依法作出处理。对暂扣的财物造成损失的,应当依法赔偿。

　　第二十条　城市管理行政执法人员当场收缴罚款时,必须向当事人出具财政部门统一制发的罚款收据;不出具罚款收据的,当事人有权拒缴罚款。

　　城市管理行政执法人员当场收缴的罚款,应当自收缴之日起2日内交至城市管理行政执法机关,城市管理行政执法机关应当在2日内将罚款存入财政部门指定的银行帐户。

　　第二十一条　除依法应当销毁的物品外,依法没收的非法财物必须公开拍卖或者按照国家有关规定处理。

　　罚款或没收非法财物拍卖的款项,必须全部上缴国库。

　　第二十二条　同一违法行为同时违反若干法律、法规、规章规定的,城市管理行政执法机关应按其中最重一项进行处罚,不得重复处罚。

　

第五章　行政强制措施

　　第二十三条　对涉嫌无照经营的行为查处时,可以查封、扣押专门用于从事经营活动的工具、设备、原材料、产(商)品。

　　实施查封、扣押财物行政强制措施按以下程序进行:

　　(一)执法人员应填写《扣押(查封)财物通知书》;

　　(二)通知书应告知当事人处理的地点、时限;

　　(三)扣押、查封财物通知书应交由当事人签字或盖章;当事人不在场或拒签的,应在通知书上注明。

　　第二十四条　对在道路上违章停放车辆,驾驶员不在现场或拒绝将车辆移走的,可以锁定机动车车轮或者将车辆拖至不妨碍交通或指定的地点。

　　实施锁定、拖曳车辆行政强制措施按以下程序进行:

　　(一)执法人员应填写锁定、拖曳车辆通知书,通过标志牌或其他方式明示接受处理的地点和联系电话;

(二)对锁定车辆在违法行为处理完毕后30分钟内到达现场开锁。

第二十五条　对不符合城市容貌标准和环境卫生标准的建筑物、构筑物或设施,逾期未改造或拆除的,可以组织强制拆除。

　　实施拆除违法建筑物、构筑物或其他设施的行政强制措施按以下程序进行:

　　(一)发现有不符合城市容貌标准和环境卫生标准的建筑物、构筑物或其他设施的,填写《责令限期改正通知书》,责令当事人限期改造或拆除;

　　(二)当事人在限定期限内未拆除的,依法予以强制拆除;

　　(三)在依法实施强制拆除时,应制作笔录,交由当事人签名。当事人拒绝签名或无正当理由拒不到场的,应当在笔录中注明。



第六章　执法监督

　　第二十六条　城市管理行政执法机关实行行政执法责任制,建立内部监察机制,对违法违纪行为进行严肃查处。

　　第二十七条　城市管理行政执法机关应当实行政务公开,自觉接受人大、政协、人民群众和社会舆论的监督。任何单位和个人有权对执法活动中的违法行为进行投诉或检举,有关部门应当依据职责权限及时处理。

　　第二十八条　当事人对城市管理行政执法机关作出的行政处罚决定不服的,可以向市人民政府申请行政复议,也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

　

第七章　法律责任

　　第二十九条　有下列情形之一的,对城市管理行政执法机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:

　　(一)行政处罚没有法定依据的;

　　(二)擅自改变行政处罚种类、幅度的;

　　(三)违反规定的行政处罚程序的;

　　(四)截留、私分或者变相私分罚款、没收的违法所得或者非法财物的。

　　有前款第(四)项情形的,由财政部门或者有关部门予以追缴;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

　　第三十条　有下列情形之一的,对城市管理行政执法人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

　　(一)索取或者收受他人财物,收缴罚款据为己有的;

(二)对应当予以制止和处罚的违法行为不制止、不处罚,致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的;

(三)其他玩忽职守、滥用职权、循私舞弊的行为。

　　第三十一条　城市管理行政执法机关违法实行检查措施或者执行措施,给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的,应当依法予以赔偿,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。



第八章　附　则

　　第三十二条　本办法自发布之日起施行。