河南省许昌市人民政府


政府令14号


《许昌市实施〈中华人民共和国城乡规划法〉细则》已经市政府第15次常务会议研究通过,现予发布,自2013年3月1日起施行。



市长张国晖

2013年1月31日


许昌市实施《中华人民共和国城乡规划法》细则


第一章总则

第一条为加强城乡规划管理,保障城乡规划的实施,统筹城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,根据《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》等有关法律、法规,结合本市实际,制定本细则。

第二条在本市行政区域内制定和实施城乡规划,在规划区内进行各项工程建设活动,必须遵守本细则。

本细则所称城乡规划,包括城镇体系规划、县域村镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划包括总体规划和详细规划。详细规划包括控制性详细规划和修建性详细规划。

本细则所称规划区,是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中,根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

许昌市城市规划区,包括主城区和许昌新区。

第三条制定和实施城乡规划,应当遵循下列原则:

(一)坚持城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展,正确处理近期建设与远景发展的关系;

(二)注重改善城乡生态环境,防止污染和其他公害,促进资源、能源节约和综合利用,保护耕地等自然资源;

(三)妥善保护历史文化遗产,保持地方特色、民族特色和传统风貌;

(四)坚持先规划后建设,合理确定建设规模和时序,优先发展基础设施和公共服务设施,科学开发和利用地下空间;

(五)符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

第四条城乡规划实行统一管理。城市规划区内的镇、乡、村庄以及镇规划区内的村庄,分别纳入城市规划、镇规划管理。各类城镇新区、产业集聚区、开发区、园区等应当纳入城市、镇总体规划统一管理。

第五条制定城乡规划,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划、生态建设规划、综合交通规划等规划相衔接,构建科学合理、层次清晰的城乡规划体系。

制定城乡规划,应当科学确定城市、镇、村庄的功能定位,注重城乡规划之间的衔接,坚持以城带乡、以工促农,充分发挥城镇对农村发展的辐射带动作用,促进城乡生产要素流动,实现城乡相互促进和发展。

第六条城乡规划的制定、实施、修改和监督检查,应当建立健全公众参与制度,充分听取公众意见。

第七条经依法批准的城乡规划,是城乡建设和规划管理的依据,未经法定程序不得修改。

第八条各级人民政府应当将城乡规划编制和管理经费纳入本级财政预算。

第九条市城乡规划建设委员会,负责对全市城乡规划重大问题进行评审决策。委员会下设办公室,负责日常工作,办公室设在市城乡规划局。

市城乡规划技术委员会,负责对提交的建设项目进行技术论证,并提出论证意见,呈报市城乡规划建设委员会审定。

市城乡规划建设委员会、市城乡规划技术委员会职责界定、成员组成根据许昌市人民政府公布文件确定。

禹州市、长葛市、鄢陵县、襄城县人民政府根据本县(市)实际,参照设置城乡规划建设委员会和城乡规划技术委员会。

第十条城乡规划工作实行政府统一领导、规划部门主管、相关单位配合、社会公众参与的工作机制。

市城乡规划局为城乡规划的主管部门,负责许昌市城市规划区范围内的城乡规划管理工作,指导、监督各县(市)的城乡规划管理工作。市城乡规划局在许昌市城市规划区范围内设置规划分局,各规划分局根据授权负责城市规划区内本辖区的城乡规划管理工作。

许昌县的城乡规划主管部门负责许昌市城市规划区范围以外本辖区内的城乡规划管理工作。

禹州市、长葛市、鄢陵县、襄城县的城乡规划主管部门负责本辖区内的城乡规划管理工作。

乡、镇人民政府负责辖区内的城乡规划管理工作。

发改、财政、国土、住建、环保、水利、人防、文物等有关部门应当依照各自职责,做好相关的城乡规划管理工作。

第二章城乡规划的制定

第十一条许昌市、禹州市、长葛市城市总体规划由本级人民政府组织编制,报省人民政府审批。

鄢陵县、襄城县人民政府组织编制县人民政府所在镇的总体规划,报许昌市人民政府审批,并报省人民政府备案。

许昌县人民政府组织编制许昌市城市规划区范围以外辖区内的县域村镇体系规划,报市人民政府审批。

其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制,经上一级人民政府审批后,报市人民政府备案。

城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括:城市、镇的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围,各类专项规划等。

规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容,应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。

第十二条乡规划、村庄规划由乡、镇人民政府组织编制,报上一级人民政府审批。

城市规划区、县人民政府所在镇规划区范围内的乡、村庄纳入城市、镇统一规划,不再单独编制乡规划、村庄规划。

乡规划、村庄规划应当包括:规划区范围,农村生产生活服务设施、产业发展、公益事业等建设的用地布局和建设要求,以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。

第十三条城镇体系规划、县域村镇体系规划及城市(县)人民政府组织编制的总体规划,在上报审批前,应当先经本级人民代表大会常务委员会审议,审议意见交由本级人民政府研究处理。

镇人民政府组织编制的镇总体规划,在报送审批前,应当先经镇人民代表大会审议,审议意见交由本级人民政府研究处理。

组织编制机关报送审批城镇体系规划、县域村镇体系规划、城市或者镇总体规划,应当将本级人民代表大会常务委员会或者镇人民代表大会的审议意见和根据审议意见修改情况一并报送。

乡规划在报送审批前,应当经乡人民代表大会审议;村庄规划在报送审批前,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。

第十四条历史文化名城、名镇、名村、历史文化街区、优秀近现代建筑和其他受保护的建筑应当编制保护规划,并按照有关法律、法规规定报送审批、备案。

第十五条城乡规划中交通、水利、电力、燃气、通信、给排水、环保、人民防空等专项规划,由有关主管部门和城乡规划主管部门共同组织编制,报本级人民政府审批。各类专项规划之间应当做好衔接。

第十六条市城乡规划局和城市规划区范围内的政府(管委会)根据城市总体规划的要求,共同组织编制城市的控制性详细规划,经市人民政府批准后,报市人民代表大会常务委员会和省人民政府备案。

县(市)城乡规划主管部门根据总体规划组织编制城市、县人民政府所在地镇的控制性详细规划,经县(市)人民政府批准后,报县(市)人民代表大会常务委员会和市人民政府备案。

其他镇的控制性详细规划由镇人民政府根据镇总体规划组织编制,报上一级人民政府审批。

第十七条控制性详细规划必须符合城市、镇总体规划,并根据实际将地块的用地性质、用地面积、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、退界距离、基础设施和公共服务设施等,作为控制性详细规划的强制性内容。

第十八条市、县(市)城乡规划主管部门和镇人民政府可以依据控制性详细规划,组织编制主要街区、重要景观地带、主要出入口、主干道两侧和大型公共服务设施、重要交通设施、园林绿地、广场周边等重要地块的修建性详细规划。重要地块的具体范围由城乡规划主管部门和镇人民政府根据城乡规划建设的实际需要确定。

其他地块内项目根据规定需要编制修建性详细规划的,由建设单位委托具有相应规划资质等级的单位编制,依程序报城乡规划主管部门、城乡规划技术委员会、城乡规划建设委员会审定。

第十九条编制城乡规划,需进行环境影响、安全影响、交通影响等评价的,依照有关法律、法规执行。

各类建筑的间距应满足日照、消防、交通、环保、抗震、视觉卫生、工程管线敷设、安全、城市空间景观以及土地合理利用等方面的要求。

第二十条城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将各类城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家、公众、相关单位的意见。公告时间不得少于三十日。

组织编制机关应当充分考虑专家、公众、相关单位的意见,并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。

编制城乡规划,关系群众切身利益的,组织编制机关应当组织听证。听证会应当公开举行。听证会举行三十日前,组织编制机关应当向社会公告。听证会的代表应有相关政府部门、专家学者、利害关系人参加,其中,利害关系人不得少于三分之一。

第二十一条城乡规划批准后,组织编制机关应当在三十日内向社会公布。法律、法规规定不得公开的内容除外。

各级人民政府应当建立城乡规划展示场所,免费向公众开放。

第三章城乡规划的实施

第一节总体要求

第二十二条市、县(市)、镇人民政府应当制定五年近期建设规划。近期建设规划应当经市、县(市)人民代表大会常务委员会或者镇人民代表大会审议,并报总体规划审批机关备案。

第二十三条旧城区改建应当遵循有利维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则,保护历史文化遗产和传统风貌,合理确定拆迁和建设规模,配套完善基础设施和公共服务设施,增加绿地和公共空间,改善人居环境和市容景观,有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。

第二十四条城市新区的建设应按照先配套后开发、先地下后地上的原则,合理安排生活用地和产业用地,保护自然资源和生态环境,完善城市功能。

第二十五条新型农村社区的建设和发展,应当坚持集约节约用地,配套完善基础设施和公共服务设施。同时结合地方资源条件和经济发展条件,突出当地特色。

第二十六条开发利用地下空间,应当符合有关规划,并依法办理建设项目选址、建设用地和建设工程的规划审批手续。与地面建设工程一并开发利用地下空间的,应当与地面建设工程同时办理规划审批手续;独立开发利用地下空间的,单独办理规划审批手续。

人民防空主管部门应当会同规划、文物、住建、消防、水利等部门组织编制相应的地下空间利用专项规划。

第二十七条各级人民政府应当加强对城市道路及配套基础设施建设的规划管理和综合协调。新建、改建、扩建城市主要道路,应当配套建设地下公共管沟。依附其他道路建设的地下管线应当与道路同步铺设。已经建成地下公共管沟的道路,不得擅自开挖铺设管线。

第二节建设用地规划管理

第二十八条建设用地应当根据城乡规划确定的土地使用性质和建设用地的兼容性实施规划。

严格控制在城乡基础设施不能满足需要的地区安排新建、改建、扩建项目。

第二十九条城乡规划主管部门进行规划选址,涉及土地、文物、宗教、环保、消防、教育、卫生、水利、人防、市政、园林绿化等相关事项的,应当征求相关部门的意见,并按程序提请城乡规划技术委员会和城乡规划建设委员会进行选址论证。

建设工程因安全、保密、环保、卫生、交通等原因需要与其他建设工程保持一定距离的,可以独立选址。

第三十条按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当持下列材料向城乡规划主管部门申请核发选址意见书:

(一)包含建设单位、项目性质、建设规模、选址意向等内容的选址申请书;

(二)拟建项目的相关证明文件和规划选址论证情况;

(三)标绘有建设项目拟用地位置的规定比例尺的地形图;

(四)法律、法规规定的其他材料。

第三十一条选址意见书按照建设项目审批权限实行分级管理。国家和省有关部门批准、核准、备案的建设项目,由省人民政府城乡规划主管部门核发;市、县(市)人民政府有关部门批准、核准、备案的,由同级城乡规划主管部门核发。

第三十二条建设单位在取得选址意见书后十二个月内未取得建设项目批准或者核准文件的,应当在有效期届满三十日前向核发机关提出延期申请,核发机关应当在有效期届满前作出是否准予延期的决定。延长期限不得超过六个月。未提出延期申请或者核发机关决定不予延期的,选址意见书有效期满自行失效。

第三十三条在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准或者核准后,在办理土地划拨手续前,建设单位应当持下列材料向城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证:

(一)建设用地规划许可申请书;

(二)建设项目选址意见书;

(三)建设工程批准、核准或备案文件;

(四)土地部门土地预审意见;

(五)标绘有建设项目拟用地位置的规定比例尺的地形图;

(六)法律、法规规定的其他材料。

建设单位在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上人民政府土地主管部门申请用地,经县级以上人民政府审批后,由土地主管部门划拨土地。

第三十四条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的,在出让前应当由城乡规划主管部门依据控制性详细规划提出规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的,该国有土地使用权出让合同无效;未确定规划条件的地块不得出让国有土地使用权。对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的,由县级以上人民政府撤销有关批准文件;占用土地的,应当及时退回;给当事人造成损失的,应当依法给予赔偿。

规划条件应当包括:出让地块的位置、范围、使用性质、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、需要配置的基础设施和公共服务设施、各类规划控制线、地下空间开发利用及其他要求。

第三十五条城乡规划主管部门、土地主管部门不得在建设用地规划许可证和国有土地使用权出让合同中擅自变更已经确定的规划条件。

对于因城乡建设发展需要,相关指标超出原有国有土地使用权出让合同中约定的规划条件,经市(县)政府批准,城乡规划主管部门依程序函告土地主管部门进行调整。

第三十六条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的建设项目,在签订含有城乡规划主管部门提出的规划条件的国有土地使用权出让合同后,建设单位应当持下列材料向城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证:

(一)建设用地规划许可申请书;

(二)建设项目审批、核准或备案文件;

(三)国有土地使用权出让合同;

(四)标绘有建设项目拟用地位置的规定比例尺的地形图;

(五)法律、法规、规章规定的其他材料。

建设单位取得建设用地规划许可证后,土地主管部门方可依法为其办理土地使用审批手续。

第三十七条建设单位在取得建设用地规划许可证后十二个月内未取得使用土地的有关权属证明文件的,应当在有效期届满三十日前向核发机关提出延期申请,核发机关应当在有效期届满前作出是否准予延期的决定。延长期限不得超过六个月。未提出延期申请或者核发机关决定不予延期的,建设用地规划许可证期满自行失效。

第三十八条未改变规划条件转让国有土地使用权的,受让方应当持原国有土地使用权出让合同、国有土地使用权证、转让合同、原建设用地规划许可证等材料,到城乡规划主管部门办理建设用地规划许可证变更手续。

第三十九条城乡规划确定的铁路、公路、道路、轨道交通、机场、公园、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、风景名胜保护区、文物保护区、防汛通道、消防通道、公交场站、公厕、垃圾中转站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和中小学校、幼儿园、文化体育等公共服务设施用地以及其他需要依法保护的用地,不得擅自改变使用性质,任何单位和个人不得侵占。

第四十条核发选址意见书、建设用地规划许可证,城乡规划主管部门应当自受理申请之日起二十日内审查完毕,符合条件的,予以核发;不符合条件的,不予核发并书面说明理由。

第四十一条应当公示的建设项目,城乡规划主管部门在核发选址意见书、建设用地规划许可证前应当依照有关规定向社会公示。

第三节建设工程规划管理

第四十二条建设单位或者个人在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、市政交通、市政管线工程建设的,应当依法取得城乡规划主管部门或省政府确定的镇政府核发的建设工程规划许可证。

第四十三条建设单位或者个人申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料:

(一)建设工程规划许可申请书;

(二)建设项目批准、核准或备案文件;

(三)使用土地的有关权属证明文件;

(四)依照规定需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目,应当提交修建性详细规划;

(五)建筑施工图(附电子版);

(六)法律、法规规定的其他材料。

市政管线工程所依附的道路工程已办理建设用地规划许可证的,市政管线工程申请办理建设工程规划许可时不需办理建设用地规划手续。

第四十四条城乡规划主管部门应当自受理申请之日起二十日内审查完毕,对符合条件的,核发建设工程规划许可证;对不符合条件的,不予核发建设工程规划许可证并书面说明理由。

第四十五条在城市、镇规划区内确需进行临时建设的,建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请取得临时用地规划许可证和临时建设工程规划许可证。土地使用权属于建设单位或者个人的,进行临时建设不需办理临时用地规划许可证。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全、文物保护的,不得批准。

第四十六条经批准的临时建设工程不得转让、抵押,不得改变使用性质,房产管理部门不得对其确权发证。

临时建设工程的使用期限一般不得超过二年。使用期满后确需延期使用的,建设单位或个人应当在期限届满三十日前向原批准机关提出申请,经批准可延期一次。延期期限不得超过一年。使用期满,建设单位或者个人应当无条件自行拆除,并清理场地。

因实施城乡规划,需要提前收回临时建设用地的,建设单位或者个人应当及时拆除临时建筑物、构筑物,清理场地,归还用地。当事人合法权益受到损害的,应当给予适当补偿。

第四十七条建设单位或个人应当按照规划条件进行建设,确需变更的,应当向原审批部门提出申请。不符合控制性详细规划要求的,原审批部门不得批准。

设计单位应当按照城乡规划主管部门所提出的规划条件进行设计,施工单位应当按照建设工程规划许可证规定的内容进行施工。

第四十八条在城市、镇总体规划确定的建设用地范围内,已纳入近期(五年)建设或改造计划的集体所有土地上,原则上不再审批居民个人建房,危房确需进行翻建或修缮的,申请人应当持下列材料向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证:

(一)建设工程规划许可申请书;(二)房、地产权证明文件;(三)申请人身份证明材料;(四)危房证明材料;(五)四邻利害关系人意见;(六)办事处(乡镇)、社区(村民委员会)意见;(七)该区两名以上与申请人无利害关系的人大代表或政协委员意见;

(八)城乡规划主管部门认为需提供的其他相关材料。

城乡规划主管部门经审查符合规划要求的,核发建设工程规划许可证;对不符合规划要求的,不予核发建设工程规划许可证。

第四十九条建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证后十二个月内未开工建设的,应当在有效期届满三十日前向核发机关提出延期申请。核发机关应当在有效期届满前作出是否准予延期的决定。延长期限不得超过六个月。未提出延期申请或者核发机关决定不予延期的,建设工程规划许可证期满自行失效。

核发机关在作出延期决定前,国土部门已经认定为闲置土地进行处理且依法向核发机关通报情况的,核发机关可以不予进行延期许可。

第五十条在城市、镇规划区内集体土地上进行集中成片建设的,应当先将集体土地转为国有土地,并纳入统一改造计划,按照规划要求实施。具体办法由许昌市人民政府另行制定。

第五十一条城乡规划主管部门及市政道路主管部门加强对城市道路及配套基础设施建设的规划管理和沟通协作。坚持先地下后地上的原则,协同对依附道路建设的地下管线,应当与新建、改建、扩建道路同步规划和建设。

第五十二条建设单位或者个人应当在建设周期内,按规划同步完成相关配套设施建设。分期领取建设工程规划许可证的,建设单位或者个人应当按照城乡规划主管部门确定的建设时序完成各类配套设施的建设。

第五十三条应当公示的建设工程,城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证前,建设单位应当将已批准的总平面图、立面图或者效果图、各项经济技术指标、建筑后退道路红线和用地地界以及与周边建筑的距离等内容向社会公示,公示期不少于十日。

第五十四条建设工程规划许可证核发后,建设工程放线前,建设单位应在施工现场醒目位置设置公示牌,公告建设工程规划许可相关内容,直至建设工程规划核实完成。

第五十五条建设工程施工图的审查应按照建设工程规划许可证内容进行,施工图与建设工程规划许可证的内容不一致的,不得审查通过,相关部门不得为该建设工程办理施工许可手续或者开工手续。

申请房屋预售许可的内容与建设工程规划许可内容不一致的,房管部门不得办理房屋预售许可手续。

第五十六条建设工程施工前,建设单位或者个人应委托具有相应测绘资质的单位按照规划许可内容放线。建设工程施工前,建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门提出验线申请。城乡规划主管部门组织验线,验线合格的,方可施工建设;不合格的,责令重新放线并复核。

有关监管部门依法加强对建设项目的批后管理和监督。

第五十七条在城市、镇规划区内的建设工程竣工验收前,建设单位或者个人应当持相关材料向县级以上城乡规划主管部门提出规划核实申请。城乡规划主管部门对建设工程是否符合规划条件进行核实,经核实符合规划条件的,出具建设工程规划核实证明;对不符合要求的,不予发放核实证明。规划核实的条件和程序,由市城乡规划局根据本市实际具体制定,报市人民政府审批。

建设工程未经规划核实或者经规划核实不符合规划条件的,建设单位不得组织竣工验收,建设行政主管部门不得办理竣工备案手续,房产管理部门不得办理产权登记手续。

在建设工程竣工验收后六个月内,建设单位或者个人应当向城乡规划建设档案主管部门报送竣工验收资料。

第五十八条对经营性建设用地工程项目进行规划核实时,竣工建筑面积在合理误差以内,即建设项目规划审批地块总建筑面积5000平方米以内(含5000平方米)部分,合理误差为1%;5000平方米以上的部分合理误差为0.5%,视为项目竣工规划核实合格。对因建筑面积合理误差造成容积率超土地出让时要求的,不再补缴土地出让金,误差范围内补缴超面积部分城市基础设施配套费后对增加面积补发建设工程规划许可证。

对合理误差之外超容积率的,依照相关规定进行依法拆除、没收实物或违法收入,不再补缴土地出让金。对违法行为发生在《河南省实施〈城乡规划法〉办法》生效前,已进行罚款处罚的,建设单位需向土地部门补缴土地出让金。对罚款、没收违法收入、没收实物处罚后同意保留的建筑物,按照第八十五条第二款、第五款规定处理。对合理误差之外未超容积率,且未涉及日照、消防、严重相邻权纠纷及信访稳定等违法情形,不适用于拆除、没收实物或违法收入的,按照第八十五条第二款规定处理,不再补缴土地出让金。

第五十九条对非经营性建设用地工程项目进行规划核实时,竣工建筑面积在合理误差以内的,视为项目竣工规划核实合格。按照第五十八条第一款规定执行。

对合理误差之外超容积率的,依照相关规定进行依法拆除、没收实物或违法收入。

对合理误差之外未超容积率,且未涉及日照、消防、严重相邻权纠纷及信访稳定等违法情形,不适用于拆除、没收实物或违法收入的,参照本细则第五十八条第三款规定执行。

第四节乡村建设规划管理

第六十条在城市、镇总体规划确定的建设用地范围内使用集体所有土地或乡、村庄规划区内国有土地的建设项目,建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证。

第六十一条在乡、村庄规划区内集体土地上进行公共服务设施、乡镇企业、公益事业建设的,建设单位或者个人应当持下列材料向乡(镇)人民政府申请办理乡村建设规划许可证:

(一)乡村建设规划许可申请书;

(二)建设工程批准文件;

(三)现状土地使用权属证明;

(四)建设工程设计方案;

(五)现状地形图;(六)法律、法规、规章规定的其他材料。乡(镇)人民政府应当自受理申请之日起二十日内初审完毕。对符合初审条件的,报县(市)城乡规划主管部门审批;对不符合初审条件的,退回申请并书面说明理由。

城乡规划主管部门在收到乡(镇)人民政府的初审意见后,应当在二十日内审查完毕,对符合条件的,核发乡村建设规划许可证;对不符合条件的,不予核发乡村建设规划许可证并书面说明理由。

第六十二条在乡、村庄规划区内村民使用原有宅基地或者村内空闲地进行住宅建设的,应向村民委员会提出申请,经村民委员会同意后报乡(镇)人民政府。经审查符合规划的,乡(镇)人民政府应当自接到申请之日起二十日内核发乡村建设规划许可证;对不符合的,不予核发乡村建设规划许可证并书面说明理由。

第六十三条在乡、村庄规划区,未经批准,任何单位和个人不得擅自在公路、铁路两侧,村镇的街道、广场、市场和车站等场所修建建筑物、构筑物和其他设施。

第四章城乡规划的修改

第六十四条城镇体系规划、县域村镇体系规划、城市、镇总体规划的组织编制机关,应当组织有关部门和专家每五年对规划的实施情况进行评估,采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见,形成评估报告,并将评估报告及征求意见情况报送本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关。

第六十五条经依法批准的城镇体系规划、县域村镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划不得擅自修改。有下列情形的,组织编制机关可以依照法定权限进行修改:

(一)行政区划调整确需修改规划的;

(二)因国务院或者省人民政府批准重大建设工程确需修改规划的;

(三)经评估确需修改规划的;

(四)法律、法规、规章规定的其他情形。

第六十六条经依法批准的控制性详细规划不得擅自修改。有下列情形的,组织编制机关可以依照法定权限进行修改:

(一)因总体规划发生变化,对城镇布局和功能产生重大影响的;

(二)基础设施或者公共服务设施难以满足城镇发展需要,且不具备更新条件的;

(三)因实施涉及公共利益的国家、省、市重大建设工程或者重点工程建设需要修改的;

(四)经组织编制机关组织论证,认为条件发生变化,确需修改的;

(五)法律、法规、规章规定的其他情形。

第六十七条经依法批准的修建性详细规划不得擅自修改。有下列情形的,原规划审定机构可以依照法定权限进行修改:

(一)因控制性详细规划修改,致使无法按照修建性详细规划进行建设的;

(二)因文物保护、地质灾害等原因,致使无法按照修建性详细规划进行建设的;

(三)修建性详细规划存在设计缺陷,经技术论证无法按原要求实施,且修改后符合控制性详细规划内容的;

(四)法律、法规、规章规定的其他情形。

第六十八条修改城镇体系规划、县域村镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划,组织编制机关应当履行下列程序:

(一)组织专家对修改的必要性和可行性进行论证;(二)在本地的主要媒体上公示或者采用其他方式征求公众意见,必要时组织听证;

(三)经同级人民代表大会常务委员会或者镇人民代表大会审议;

(四)依法提出修改建议并附论证、公示等相关材料,按照第九条、第十一条、第十三条规定的程序报城乡规划主管部门、城乡规划技术委员会、城乡规划建设委员会批准,并报原审批机关审批后,向相关机关备案。

第六十九条修改控制性详细规划,组织编制机关按照下列程序进行:

(一)项目单位或个人向控制性详细规划组织编制机关提出书面申请并说明理由;

(二)控制性详细规划组织编制机关就是否需要收回国有土地使用权征求有关部门意见,并组织技术人员、相关部门、专家对修改的必要性和可行性进行论证;

(三)控制性详细规划组织编制机关通过本地主要媒体或现场公示等方式征求规划地段内利害关系人意见,必要时应组织听证;(四)依法向原审批机关提出专题报告并附论证、公示等相关材料,提出修改建议并经审查同意;

(五)组织编制修改方案。

修改后的控制性详细规划按照第九条、第十六条规定的程序报城乡规划主管部门、城乡规划技术委员会、城乡规划建设委员会批准,并向相关机关备案。

第七十条修改修建性详细规划,申请人按照下列程序进行:

(一)项目单位或个人向城乡规划主管部门提出变更的书面申请,说明变更理由,并附变更的修建性详细规划设计方案;

(二)城乡规划主管部门组织专家对变更的修建性详细规划方案进行论证;

(三)项目单位或个人将变更的规划方案进行公示,征求利害关系人意见,公示时间为三十日。如利害关系人在公示期间提出异议的,城乡规划主管部门组织听证;因修改给利害关系人合法权益造成损失的,项目单位应当先依法予以补偿;

(四)将修建性详细规划变更方案以及专家论证、公示(听证)等相关材料,按照第九条、第十八条规定的程序报城乡规划主管部门、城乡规划技术委员会、城乡规划建设委员会批准。

修建性详细规划修改涉及控制性详细规划和规划设计条件变更的,必须按程序先修改控制性详细规划和规划设计条件。

第七十一条涉及城镇体系规划、县域村镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划、控制性详细规划和主要街区、重要景观地带、主要出入口、主干道两侧和大型公共服务设施、重要交通设施、园林绿地、广场周边等重要地块的修建性详细规划的修改以及其他修建性详细规划重要内容的修改,属规划较大修改,应依照相关程序报城乡规划建设委员会审定。

第七十二条在符合控制性详细规划的相关要求下,对修建性详细规划一般内容和指标的修改,属规划细小修改的,应依照相关授权规定按程序报城乡规划技术委员会审定。

第七十三条在符合控制性详细规划的相关要求下,对修建性详细规划细节的修改,属规划细微修改的,应依照相关授权规定按程序报城乡规划主管部门审定。

第七十一条至第七十三条关于规划修改的具体范围和程序,由许昌市城乡规划主管部门根据本市实际具体制定,报许昌市市人民政府审批。

第五章监督检查

第七十四条市、县(市)人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会报告城乡规划的实施情况,并接受监督。

乡(镇)人民政府应当向本级人民代表大会报告城乡规划的实施情况,并接受监督。

第七十五条市、县(市)人民政府及其城乡规划主管部门,应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。

乡(镇)人民政府和城市街道办事处应当对本辖区内的居民个人及单位(组织)私搭乱建等违法行为及时发现、进行制止,并依法及时处理;对辖区内已审批的建设工程项目,发现不符合城乡规划的,应当及时上报并积极协助城乡规划主管部门予以处理。具体程序按照许昌市人民政府相关规定执行。

村(居)民委员会发现本区域内有违法建设行为的,应予以制止,并及时向乡(镇)人民政府、城市街道办事处报告。

第七十六条城乡规划主管部门执法人员对建设工程实施监督检查时,有权进入施工现场调查情况、采集资料、组织勘测,要求有关单位和人员提供相关证件、材料;有关单位和人员应当予以配合。

第七十七条城乡规划主管部门在监督检查过程中发现违反本细则规定的行为需要其他有关部门协助查处的,应及时告知有关部门,有关部门应当依法进行查处。

第七十八条依照本细则规定应当给予行政处罚,县(市)城乡规划主管部门未给予行政处罚的,市城乡规划局有权责令其作出行政处罚决定或者建议县(市)人民政府责令其给予行政处罚。

依照本细则规定应当给予依法处理,乡、镇人民政府不给予处理的,县(市)人民政府应当责令其给予依法处理。

第七十九条县(市)城乡规划主管部门违反城乡规划法律、法规规定作出行政许可的,市城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。

第八十条市人民政府可委派城乡规划督察员,对县(市)人民政府及其城乡规划主管部门的城乡规划管理工作进行监督检查。

城乡规划督察员发现城乡规划违法行为,应当及时向派驻地人民政府及城乡规划主管部门提出督察建议。督察建议同时报送市人民政府。

第八十一条公民、法人或其他组织有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为;对属于本部门职责范围的,城乡规划主管部门或者其他有关部门应当及时受理并组织核查、处理;不属于本部门职责范围的,应当转交有权处理的部门,并告知举报人或控告人。

第六章法律责任

第八十二条各级人民政府和城乡规划及其他相关行政主管部门有下列行为之一的,由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门、有关部门或者监察机关依据《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》、《城乡规划违法违纪行为处分办法》等规定责令改正,通报批评,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:

(一)依法应当编制城乡规划而未组织编制,或者未按照法定程序编制、审批、修改城乡规划的;

(二)超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的;

(三)对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的;(四)未依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的;

(五)同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取公示等形式征求利害关系人意见的;

(六)发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为,而不予查处或者接到举报后不依法处理、消极查处的;

(七)对未依法取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准文件的;

(八)未依法在国有土地使用权出让合同中确定规划条件或者改变国有土地使用权出让合同中依法确定的规划条件的;

(九)对未依法取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地使用权的。

各级人民政府和城乡规划及其他相关行政主管部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的,由其所在单位或者有权机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第八十三条未经规划非法占用农用地、未利用地或擅自将农用地、未利用地改为建设用地等无土地使用手续进行建设的,由土地主管部门依照相关法律、法规对违法用地及其地上附着物进行查处。

第八十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定进行建设的,由城乡规划主管部门责令停止建设。按照影响城乡规划的程度,分为尚可采取改正措施消除对规划实施的影响和无法采取改正措施消除对规划实施的影响两种情形分别处理:

(一)对尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处违法建设工程整体造价百分之五以上百分之十以下罚款;

(二)对无法采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期拆除;不能拆除的,没收该建筑物、构筑物或者违法收入,可并处违法建设工程整体造价百分之十以下罚款。

第八十五条第八十四条所指尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形,须满足以下条件:

(一)未取得建设工程规划许可证进行建设,但用地手续合法完备,并符合经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图或者建筑设计方案的;

(二)未按照建设工程规划许可证的规定进行建设但符合规划要求,具体包括:

1.擅自改变建筑物使用性质,但符合规划确定的兼容性和现行法规、政策有关规定,或建设单位自愿并能够恢复原使用性质的;

2.擅自增加建筑高度,但未超过规划条件有关高度控制要求,且仍满足建筑总面积、日照采光、建筑间距、道路退让、用地红线退线以及消防安全间距等技术要求的;

3.擅自移位,或加长、加宽增加面积建设,或擅自改变建筑物外立面,但通过补办手续、减少其他楼体面积、补缴城市建设配套费等整改措施后,仍能满足建筑整体风格、容积率指标、日照间距、道路退让、消防安全间距、用地红线退线等规划条件要求的;对于上述尚可采取改正措施的违法建设,城乡规划主管部门责令改正,进行罚款处罚;对处罚后可以依法保留的部分,由执法机构按相关规定追缴该部分面积的城市基础设施配套费后,责令建设单位依程序申请补办相关手续。

第八十四条所指无法采取改正措施消除影响的情形包括:

(一)危害公共卫生、公共安全的;

(二)破坏具有历史意义、革命纪念意义、文化艺术和科学价值的建筑物、文物古迹、风景名胜的;

(三)严重影响主次干道、铁路、河道两侧、火车站、汽车站、机场、城市出入口地带等城市风貌的;

(四)严重影响他人合法建筑物安全或使用的;

(五)违反规划强制性内容和标准的;

(六)其他严重违反城乡规划的情形。

第八十四条所称建设工程造价,是指违法建设工程整体造价;违法收入按照该工程的销售平均单价或市场评估价与违法建设面积的乘积确定。

对依照第八十四条第一款第(二)项规定没收违法收入后同意保留的建筑物、构筑物,经公示程序,建设单位可以依前述程序和标准补缴城市基础设施配套费,并补办相关手续。没收违法建筑物、构筑物实物的,城乡规划主管部门在作出没收处罚决定后,应将没收的违法建筑物、构筑物移交财政、国资等相关部门登记处理;涉及有关土地使用权变更的,由土地主管部门依照有关法律、法规规定处理。

行政处罚的具体规范和操作细则由许昌市城乡规划主管部门根据国家、省相关规范,结合许昌实际另行制定,报许昌市人民政府审批。

第八十六条对未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以组织拆除。

第八十七条建设单位未在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的,由所在地城市、县城乡规划主管部门责令限期补报;逾期不补报的,处一万元以上五万元以下罚款。

第八十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设的决定后,当事人不停止建设的,城乡规划主管部门应当向本级人民政府报告。市、县(市)人民政府应当自收到报告之日起三日内书面责成有关部门采取查封施工现场、暂扣施工设备等措施。

城乡规划主管部门作出责令限期拆除、限期改正的决定后,当事人逾期不拆除或者逾期不改正的,市、县(市)人民政府应当在接到报告后六十日内组织有关部门强制拆除或者代为改正,强制拆除或者代为改正的费用由违法行为人承担。涉及司法诉讼程序的,按国家有关法律规定执行。

第八十九条对于无法确定建设单位或者个人的违法建筑物、构筑物,城乡规划主管部门应当通过公共媒体、违法建设现场发布公告等形式,通知建设单位或者个人依法接受处理,公告期限不得少于三十日。公告期届满,仍无法确定建设单位或者个人的,报市、县(市)人民政府组织强制拆除或者没收。

第九十条依照本细则规定采取拆除等行政强制措施的。按以下程序进行:

对居民个人及单位(组织)组织未办理手续进行私搭乱建等违法建设的,由乡、镇人民政府和城市街道办事处按照市人民政府相关规定执行。

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推进依法行政 服务海西建设

洪碧华


　　[摘要] 要坚持依法行政、服务海西建设，就必须以科学发展观为指导，深入贯彻落实国务院《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》和《全面推进依法行政实施纲要》，以加强监督为重点，进一步转变政府职能，健全行政决策机制，规范行政权力运行，维护社会管理秩序，提高依法行政水平。本文分析当前依法行政实践中存在的主要问题，探讨推进依法行政、服务海西建设的具体措施。目的在于全面推进依法行政，建设法治政府、责任政府、阳光政府、有限政府、廉洁政府、诚信政府和效能政府。为海西建设创造良好的法治环境。
　　[关键词] 依法行政；法治政府；海西建设
依法行政是现代市场经济国家普遍遵循的法治原则，也是现代政府管理模式和行政观念的重大变革，要求行政机关的一切权力的来源、运行及其监督都要有法律依据。这里的“法”主要是指行政组织法、行政行为法和行政监督法。加快海西建设，是党中央、国务院把握两岸关系的重大战略决策；是完善沿海地区经济布局，推动海西和其他台商投资相对集中地区发展的重大举措；是加强两岸交流合作，推进祖国和平统一大业的战略部署。为了深入贯彻落实国务院《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》和《全面推进依法行政实施纲要》，实施《福建省建设海峡西岸经济区纲要》，加快推进依法行政、建设法治政府的进程，我们必须以科学发展观为指导，以加强监督为重点，进一步转变政府职能，健全行政决策机制，规范行政权力运行，提高依法行政水平，维护社会管理秩序，为海西建设创造良好的法治环境。
　　一、当前依法行政实践中存在的主要问题
自党的十五提出“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方针以来，我国依法行政建设取得巨大成就，积累了宝贵经验。但是成绩与问题并存、机遇与挑战并存、动力与阻力并存、紧迫性与长期性并存。要在2013年实现建设法治政府的宏伟目标是相当困难的。主要存在以下几方面问题。
（一）依法行政体制不顺，与现行行政管理体制和政府职能转变尚未形成全方位的对接；对依法行政与经济、社会发展之间的关系认识不清，甚至认为依法行政会妨碍改革开放和海峡西岸经济区建设。依法行政说起来重要，做起来次要；嘴巴上“法治”、实际上还是传统的“人治”套路。
（二）对行政决策的合法性、民主性、和科学性重视不够，决策程序不完善，决策责任追究机制不健全。出现“做决策、拍脑袋；做事情、拍胸脯；出问题、拍屁股”的不良现象。行政决策失误频频发生，给经济、社会发展和人民利益造成重大损失。
（三）行政立法和行政规范性文件制订中存在着地方保护主义和部门利益化倾向，制订程序不规范。有的没有重视重大事项决策前的社会公示，未经公开举行听证会、论证会和座谈会，违背民主立法原则，缺乏公开透明和公众参与度，缺乏充分的专家论证。对这些“土政策”、“土办法”，受处罚的管理相对人意见较大，一定程度上伤害群众感情。
（四）执法不严、违法不究、执法牟取私利现象普遍存在，缺乏严格的执法责任制度。个别执法人员习惯于抖威风、耍特权、牟取个人或部门利益，甚至在少数地方和部门形成了以案件为资源，以执法为手段，执法护违法，违法养执法，执法与违法互相依存、恶性循环的黑色“执法产业”。大搞权钱交易，大肆收受贿赂，不给好处不办事，给了好处乱办事。有的执法部门违反执法程序，雇佣没有执法权的农民当诱饵，搞“钓鱼执法”。
（五）政府解决矛盾纠纷的机制不够完善，相关部门缺乏沟通协调、各自为政。信访、调解、复议等纠纷解决方式缺乏衔接和整合，制约着政府化解社会纠纷功能的全面发挥。有的地方对社会治安综治维稳的重要性认识不足；有的行政首长处理突发性群体事件的能力不强；有的行政权干预司法权，对人民法院已经判决生效的案件重新予以处理解决。
（六）违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出，如下位法与上位法相抵触，同一位阶的法律规范之间互相冲突，有令不行、有禁不止等原则损害法制权威。有的部委规章违反国家法律。如2000年，国家质量监督总局违反《产品质量法》规定，出台对食品免除检验的部门规章，导致发生“三鹿毒奶粉”的严重事件。
（七）行政权制约、监督机制不够完善，导致行政权力在行政决策、行政立法和制定行政规范性文件、行政执法、行政司法等方面相当程度地被滥用。行政立法比较注重设定公民责任，忽视设定政府责任；一些规范政府行为、规范自由裁量权的综合性法律法规难以及时出台，一些单行法律法规中对政府责任的规定处于空白状态或者过于虚软不具有威慑力。有的行政执法过于重视行使行政权力，不重视承担行政责任。单位内部监督由于受部门“利益关联”影响而形同虚设；外部监督尽管主体多，但难以形成监督合力，效果欠佳。
（八）公务人员的法律素质参差不齐，依法行政观念不强、执法水平和能力亟待进一步提高。有的人平时不注重政治理论和法律知识的学习，没有树立远大理想目标，宗旨意识不强。在“主人”与“公仆”问题上没有摆正自己的位置。有的领导滥用党和人民给予的权力，贪污受贿、包养情妇；在“法治”与“人治”问题上，台上讲“法治”，台下搞“人治”；而且对法治认识不足，错误认为法治是治民、治事，不是用来治官治权的。在“政策”与“法律”关系上，没有从过去单纯“依政策办事”，过渡到既要“依政策办事”也要“依法办事”而主要是依法行政，因为法律比较明确具体，又注重程序。有些执法人员工作方式简单，态度粗暴。
以上问题的存在，一定程度上损害人民群众的利益和政府的形象，妨碍经济社会的发展。
　　二、推进依法行政、服务海西建设的具体措施
（一）围绕海西建设，努力提高依法行政水平
主动对接、力求做好“十二五”规划编制工作。立足实际，依据海西建设的总体布局，集思广益，高屋建瓴地谋划发展蓝图；切实发挥省级依法行政示范县的辐射带动作用，要加强对省级推进依法行政示范县工作的指导，深入调研交流，推动示范县大胆创新，辐射带动基层政府依法行政。继续强化推进依法行政绩效评估工作，建立法治政府建设指标体系；探索开展市县政府法制建设的理论研究，理论联系实际，对依法行政和政府法制工作中的重大问题开展前瞻性和对策性研究，通过理论创新进一步指导和推进工作。
（二）深化改革创新，进一步转变政府职能
公务人员应该彻底转变思想观念，牢固树立全心全意为人民服务的宗旨意识，树立立党为公、执法为民理念，以人为本。变“官老爷”为“人民公仆”、变“管理”为“服务”。大胆改革创新，进一步转变政府职能。加强对经济运行情况的跟踪分析，综合运用各种经济运行调节手段，解决转变经济发展方式过程中的重点、难点问题，保持经济社会持续健康稳定发展。加快政府机构改革，深化县乡镇机构改革和小城镇机构改革试点，进一步推进事业单位分类改革工作。推进公共资源市场化配置改革，重点加快垄断性资源、公共事业和公共服务领域的开放和多元化发展，不断拓展公共资源市场化配置的领域，并逐步向基层延伸。如推行探矿权、采矿权“招拍挂”出让制度，进一步规范矿业权市场。有关部门要继续抓好市场中介组织治理工作，巩固和扩大政府与中介组织“四分开”工作成果，研究制定《市场中介组织管理办法》，促进中介组织健康有序发展。进一步开展行政审批制度改革工作，减少审批事项，简化审批程序，加强监督检查，并逐步完善配套制度，加强后续监管工作；继续完善和拓展行政服务中心“一站式服务”模式以及行政服务规范化做法。适应网络时代需要，积极推行网上审批、网上办事、网上服务，真正做到便民利民。继续推广运用行政指导等方式，实现管理与服务相结合。坚持“公开、公平、公正”原则，只有真正公开透明，才会公平公正，才能得到广大人民群众的拥护支持。要进一步做好政务公开工作，尤其是重大决策部署落实情况的公开；不断加强办事制度公开工作，着力推进政务、校务、厂务、医院院务和公共企事业单位公开工作。进一步健全新闻发布和发言人制度。继续做好政府信息公开工作，完善公开指南和目录，规范公开形式，拓展公开内容，加大主动公开力度，妥善办理依申请公开事宜，逐步完善监督保障机制。建设阳光透明和对人民极端负责任的政府。
　（三）完善决策机制，促进依法、科学、民主决策
继续完善行政决策听取意见、专家论证和集体决定等制度。建立健全重大决策、重大项目的社会稳定风险评估机制，切实做好社会稳定风险评估工作。进一步增强工作的主动性和针对性，改进工作方式方法，认真做好对重大行政决策的合法性审查工作，积极为重大经济社会活动提供法律服务。建立健全对重大决策事项的全程跟踪、运行监控以及问题处理机制，开展决策执行情况评估。强化对决策的监督，明确决策责任追究的主体和权限、对象和范围、程序和形式，对随意决策、违法决策、越权决策、决策失误并造成重大损失的，要追究决策机关和相关责任人员的法律责任。
（四）加强制度建设，增强海西建设的法律支撑
在《宪法》和《立法法》授权范围内，做好行政立法工作，认真抓好海西发展急需的规范性文件制订修订工作，切实加强对台交流与合作相关领域的立法研究，加强立法调研，先行先试，勇于创新，不断改进和创新立法方法，努力提高涉台工作立法水平，为两岸经贸往来和人员交流提供法律服务。提高规范性文件的质量。完善重要规范性文件征求意见和意见采纳情况反馈制度，确保规范性文件的合法性和可操作性。推行规范性文件后评估制度，有重点地选择一至两项重要规范性文件进行后评估。严格执行《福建省行政机关规范性文件备案审查办法》，强化规范性文件备案审查；继续做好规范性文件清理与汇编。
这里的规范性文件就是指国家行政机关为执行法律法规和规章，对社会实施管理,依法定权限和法定程序发布的规范公民、法人或者其它组织行为的具有普遍约束力的政令。它属于抽象行政行为，是具有法律效力的国家政令。它非常切合中国实际，能解决社会现实问题，而且数量多如牛毛，各级政府及其工作部门都有权制定。全国2053个县区、40161个乡镇主要靠它来解决基层问题。严格来讲，行政规范性文件不属于行政立法范围。但今天的行政规范性文件明天就可能上升为规章而成为行政立法。
（五）规范权力运行，推进行政执法公开透明
依法行政的重心是制约行政权力，必须全面开展规范行政权力活动。制定《规范行政权力运行工作方案》，在各行政机关开展规范行政权力运行工作，出台配套的规范行政权力运行公开制度、查访制度、考评制度、责任追究制度，深化廉政风险防控机制建设。全面落实《关于进一步规范行政执法行为的通知》，严格行政执法行为，规范行政执法程序，建立行政执法相关制度，维护公民、法人和其他组织的合法权益。推进电子政务建设，构建阳光电子政务网上运行平台。将规范行政权力运行纳入平台集中运行，大力推进电子监察。依法规范行政自由裁量权行为。针对实施过程中存在的问题和不足，研究出台相关的监管制度；在条件成熟的执法机关把规范事项从行政审批、行政处罚逐步向行政征收、行政强制、行政确认等领域拓展。继续推进相对集中行政处罚权工作。加强指导条件成熟的县（市）开展相对集中行使行政处罚权；加强对林业等部门综合行政执法试点工作的指导。完善行政执法主体资格制度，进一步清理行政执法机关聘用合同工、临时工执法问题，及时换发新的执法证，完善行政执法人员资格及证件信息管理系统，并统一在政府门户网站上对外公示，接受监督。进一步建立健全行政执法责任制的相关配套制度。制定行政执法案卷评查方案，探索建立行政执法案卷评查机制、行政执法协调机制及行政执法评议考核和责任追究机制，进一步完善重大行政处理决定、行政执法委托等备案审查工作。强化行政执法监督，积极运用法律措施保障行政权力规范运行。
（六）积极拓宽渠道，强化行政行为的监督问责
行政问责制度对政府及其公务员追究责任的制度。其本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，是责任政府的具体体现形式，其最终目的在于保证政府系统的正常运行，遏制权力腐败以及保障公众利益不受损失或损失最小化。目前，涉及行政问责的党纪国法、行政法规有《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《公务员法》、《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》和《公共卫生突发条例》等。行政问责制度在我国起步较晚，还不够完善，存在主体缺位、对象不清和事由太窄等问题。哪里突发公共事故，哪里的官员就会被免职。
必须逐步建立由党内外人士、立法、行政、司法机关、人民群众及新闻媒体、互连网络等组成的全方位、多层次多渠道的行政问责体系。把行政问责与行政监察、效能监督相结合。各个政府部门必须自觉接受人大的法律和工作监督、政协的民主监督、人民法院依法实施的监督，加强与人大代表、政协委员的联系与沟通，主动接受质询。认真落实《行政机关行政应诉管理规定》，养成依法办事的良好习惯，推动行政机关负责人出庭应诉，增强法制观念，维护法律尊严。完善政府法制与行政审判的良性互动机制，共同化解行政争议；建立科学的审计监督机制，强化民生审计和绩效审计，注重从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析研究问题。强化政府法制监督，继续开展直接涉及广大人民群众利益的法律法规执行情况的监督检查和专项监督。
（七）预防和化解矛盾纠纷，维护社会稳定
认真贯彻《信访条例》，继续推行依法办理信访事项的“路线图”，全面落实抓预防、抓排查、抓化解、抓查处、抓责任的工作机制，进一步形成齐抓共管的合力，实行综合治理，创建平安社区。认真落实预防和处置医患纠纷的医院内部沟通调解、应急处置联动、医患纠纷第三方调解、医疗责任保险、医疗救助机制，扎实推进“五位一体”长效机制建设。强化行政复议组织机构建设，加大行政复议工作力度，进一步畅通行政复议渠道，创新工作机制，改进审理方式，提高办案质量，有效化解行政争议，充分发挥行政复议意见书和建议书的作用。完善行政复议与信访工作的协调机制，解决群众“信访不信法”、“找市长不找法院”的现实问题，引导群众通过法律途径解决矛盾纠纷，减少赴省进京上访和突发群体性事件。积极开展相对集中行政复议权试点工作。进一步拓展人民调解与行政调解、司法调解的衔接领域，深化大调解理念，构建大调解格局，探索建立以人民调解为基础、司法调解和行政调解紧密结合的社会矛盾纠纷调处工作机制。
（八）加强组织领导，持续推进依法行政
各级党委政府要加强组织领导、提高思想认识。办事讲法律依据，执法按法定程序，处理问题考虑法律后果。继续开展“普法”宣传教育，全面落实各级政府常务会议学法制度。认真学习《人大监督法》、《物权法》、《侵权责任法》和《政府信息公开条例》等重要的法律法规。继续加强对行政机关工作人员依法行政基本法律知识的培训。建立健全干部任职前和新录用公务员的法律知识测试制度；加强对法制机构工作人员及行政执法人员进行业务培训。可以邀请法学专家学者开展法制教育培训，特别是对各级领导干部开展专题法制讲座，提高领导干部依法执政和依法行政的能力。在政府新一轮机构改革中全面加强政府法制机构和干部队伍建设，重点解决县级政府法制机构不健全的问题。根据省政府的部署，开展县级政府工作部门以及乡镇政府配备兼职法制员试点工作。按照分级负责的原则，制定详细的培训计划，进一步加强对市县政府法制机构、有关部门法制工作人员的培训，提高其业务工作能力和执法水平。认真落实推进依法行政工作情况定期报告制度。继续开展推进依法行政工作督导检查，及时总结、交流、推广依法行政工作经验，提高政府依法行政水平。
　　总之，依法行政是政府工作的基本准则。行政执法是依法行政的关键环节，对行政权力的制约和监督是依法行政的核心。全面推进依法行政，涉及政府工作的方方面面，需要各系统、各部门互相配合、共同努力、强化责任，严格依法办事，执法必严、违法必究。要努力做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。为海西建设护航保驾。

[参考资料]
1、《国务院法制办公室关于支持福建省加快海峡西岸经济区建设的意见》，国法〔2009〕62号。
2、《福建省2010年推进依法行政工作要点》载于《福建省人民政府网站》www.fujian.gov.cn/zwgk/gzjh/sjgzjh/...2010-06-13//2010-07-26.
3、尚文杰，张淑惠：《关于“海西经济区”的法律问题研究》，载于《法律论文网》http：//law1954.com/ 2008-07-04//2010-07-26.
4、董玉明，王彤慧：《关于制定区域经济基本法的几个基本问题》，载于《政府法制》，1999年第3期。


作者：洪碧华，男，中共漳州市委党校副教授， E—mail：dxyhbh@126.com